1A - AFFIDAMENTI - SERVIZI - AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI GESTIONE DEI RIFIUTI URBANI
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE PRIMA |
| Data | — |
| Numero | 202302328/2023 |
| Esito | Respinto |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., una ditta operante nel settore della gestione ambientale e dei rifiuti urbani, ha proposto ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia avverso la procedura di gara europea a procedura aperta indetta dal Comune di Milano per l'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani con ridotto impatto ambientale per l'appalto n. 73/2021, caratterizzato da elevati standard di sostenibilità ambientale e da logiche di ciclo di vita secondo il Piano d'Azione nazionale per la Sostenibilità dei Consumi nel settore della pubblica amministrazione. La ricorrente ha contestato sia la determinazione a contrarre del 30 dicembre 2021 sia l'intero complesso dei documenti di gara, comprensivi del capitolato speciale d'appalto, del bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 5 gennaio 2022, della disciplinare di gara, della valutazione tecnica e del quadro economico. La controversia nasce da una procedura di appalto per la gestione dei rifiuti nella città di Milano, con molteplici proroghe dei termini e documenti che sono stati sottoposti a revisioni successive, come emerso dai chiarimenti forniti a diverse riprese nel corso della procedura stessa.
Il quadro normativo
La fattispecie è governata dal Decreto Legislativo n. 50 del 2016, codice dei contratti pubblici e delle concessioni, il quale disciplina le procedure di affidamento dei servizi e dei lavori pubblici, includendo specificamente gli appalti per i servizi di igiene urbana e gestione rifiuti. Sono applicabili inoltre i principi generali del diritto amministrativo relativi alla trasparenza, alla partecipazione alle procedure, all'accesso ai documenti amministrativi secondo la disciplina della legge sulla trasparenza e della legge sulla privacy con riferimento al trattamento dei dati personali nel contesto degli appalti pubblici. La procedura era inoltre inquadrata nel PAN GPP e soggetta alle osservazioni dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente che ha emanato specifiche deliberazioni in materia di articolazione dei lotti e dei costi nel settore dei servizi ambientali. Il contesto normativo richiedeva quindi il rispetto simultaneo di criteri di sostenibilità ambientale, di corretta determinazione economica del servizio e di conformità alle regole di concorrenza e trasparenza.
La questione giuridica
Il ricorrente ha lamentato la illegittimità della procedura di gara sotto molteplici profili, prospettando probabilmente vizi sostanziali e procedurali nella strutturazione della gara medesima, nella determinazione dei costi, nella configurazione economica dell'appalto, nonché nella redazione e nell'articolazione dei documenti di gara e nella loro conformità alle normative di settore. La ricorrente ha inoltre contestato il rifiuto del Comune di fornire determinate informazioni amministrative richieste con istanza formale del 18 ottobre 2022, prospettando una violazione del diritto di accesso ai documenti amministrativi previsto dalla normativa sulla trasparenza. Centrale nella controversia era la questione relativa alla corretta strutturazione economica del servizio e alla legittimità della scelta del Comune di articolare la gara in un'ottica unitaria piuttosto che in più lotti, questione su cui era stato richiesto anche un parere specialistico all'Università degli Studi di Milano Bicocca. La complessità derivava dalla necessità di conciliare esigenze di efficienza economica, sostenibilità ambientale, concorrenzialità della procedura e conformità alle indicazioni dell'Autorità di Regolazione.
La motivazione del giudice
Il Tribunale Amministrativo Regionale ha proceduto all'esame complessivo di tutti i motivi di ricorso, considerando sia i rilievi iniziali che quelli successivamente aggiunti attraverso quattro distinti depositi integrativi. Il collegio giudicante ha valutato la legittimità della procedura di gara nel suo complesso, esaminando la rispondenza della documentazione di gara alle previsioni del codice dei contratti pubblici, la correttezza della strutturazione economica della procedura e la congruità del processo decisionale del Comune nella configurazione dell'appalto. Il TAR ha altresì considerato la questione relativa all'accesso ai documenti amministrativi, valutando se il rifiuto opposto dal Comune alle richieste informative della ricorrente fosse giustificato da ragioni di riservatezza o di interesse pubblico superiore. Nella sua analisi, il giudice amministrativo ha ponderato anche il significato delle analisi tecniche e delle valutazioni economiche prodotte dall'Università della Bicocca e le osservazioni formulate dall'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, ritenendo che la strutturazione della procedura rispondesse adeguatamente ai criteri di legge.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha rigettato completamente il ricorso introduttivo e tutti i ricorsi per motivi aggiunti proposti dalla Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., statuendo che la procedura di gara e i relativi documenti erano legittimi e conformi alla normativa applicabile. Il giudice ha altresì respinto l'istanza per l'accertamento del diritto alle informazioni amministrative, ritenendo che il rifiuto del Comune fosse legittimamente motivato. Il TAR ha inoltre disposto la compensazione reciproca delle spese di lite sostenute dalle parti e ha posto a carico della ricorrente le spese della verificazione secondo le disposizioni ordinarie del processo amministrativo. La sentenza è stata ordinata quale esecutiva dall'autorità amministrativa, consentendo dunque al Comune di Milano di procedere secondo quanto previsto dalla procedura di gara impugnata.
Massima
Nella procedura di gara per l'affidamento di servizi pubblici di igiene urbana e gestione dei rifiuti, la strutturazione unitaria della gara e la determinazione economica del servizio basata su valutazioni specializzate e conformi alle indicazioni delle autorità di regolazione costituiscono scelte amministrative legittime sottratte al sindacato del giudice amministrativo quando rispettino il procedimento amministrativo previsto dalla legge e i principi generali di trasparenza, concorrenzialità e sostenibilità ambientale.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Antonio Vinciguerra, Presidente Alberto Di Mario, Consigliere Valentina Santina Mameli, Consigliere, Estensore per l'annullamento 1. quanto al ricorso introduttivo: della “gara europea a procedura aperta per l'appalto n. 73/2021 di affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani con ridotto impatto ambientale in un'ottica di ciclo di vita, ai sensi del piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (pan gpp) e del decreto del ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 13 febbraio 2014”, c.i.g. 90512049D2, e così della determinazione a contrarre 30.12.2021 n. 12344, degli inerenti “documenti di gara” comprendenti: “1) Progetto ai sensi dell'art. 23 commi 14 e 15” dlgs 50/2016, “comprensivo dei seguenti documenti: Capitolato speciale d'appalto e relativi allegati, Quadro Economico, Relazione Tecnica, Stima Economica e Schema di contratto; 2) Bando di gara; apparso in g.u.r.i. 5.1.2022 n. 2 e piattaforma ANAC 4.1.2021; 3) Disciplinare di gara; 4) DUVRI; 5) Patto di integrità; 6) Schema per la disciplina del Responsabile del Trattamento dei dati personali – Art. 28 GDPR”, oltre a tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, inclusi i chiarimenti comunali ai quesiti degli operatori interessati e le deliberazioni del Consiglio comunale 28.4.2021 n. 35 e 2.12.2021 n. 103 e relativi allegati e la deliberazione della Giunta comunale (“dGc”) 17.12.2021 n. 1605 e inerente allegato, oltre a ogni provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra i quali, occorrendo, la determinazione 23.6.2021 n. 4841, la dGc 17.9.2021 n. 1182 e la determinazione 24.9.2021 n. 7831. 2. quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 16 marzo 2022: in quanto occorra, se reputati di natura provvedimentale, - della “Relazione in ordine ai profili economici della strutturazione del servizio di igiene ambientale del Comune di Milano in unico lotto o in più lotti, previa individuazione delle dimensioni dei lotti ottimali a garanzia della qualità del servizio e della concorrenzialità”, redatta dall’Università degli Studi di Milano Bicocca; - della nota Amsa 10.12.2021, prot. AMS/AMD/p. 78/2021/MM/ac, - della nota Comune 8.11.2021, prot. 08/11/2021.0596075.U., - della p.e.c. Amsa 17.7.2020 con oggetto “I:POSTA CERTIFICATA: Richiesta disponibilità aree di proprietà Amsa.”, - della p.e.c. Comune 16.7.2020 “Richiesta disponibilità aree di proprietà Amsa.”, - della nota Comune 27.2.2020, prot. PG 0110063/2020, - della nota Comune 26.11.2019, prot. 26/11/2019.0542883.U. - della nota Amsa 9.12.2019, prot. AMS/PRE/REO/Prot.157/MM, - della nota Comune 23.12.2019, prot. 0598600/2019, - della nota Amsa 23.1.2020, prot. AMS/PRE/REO/CLR/n. 15/AB/mr, - della nota Comune 16.9.2021 ad A2A Ambiente, - della nota A2A Ambiente 22.9.2021, prot. AMB/PCD/CTC 000196-P/2021/FR/PB, - dell’elaborato recante “Aspetti metodologici per il riconoscimento dei costi delle attività regolamentate dal contratto di Servizio AMSA-Comune di Milano” 19.12.2019, - dell’elaborato recante “Linee guida” della “Gara per l'affidamento dei servizi di igiene ambientale” 6.12.2018, - dell’elaborato recante “Valutazione tecnica dei risultati dell'analisi merceologica dei rifiuti urbani indifferenziati”, - dell’elaborato recante “Attività di analisi di mercato – Benchmarking mezzi di servizio”, - della nota Comune 11.6.2021 ad “ARERA” recante “Osservazioni da parte del Comune di Milano”, - della nota Comune 16.9.2021, prot. 16/09/2021.0494960.U. a Regione Lombardia recante “Richiesta di indicazioni in merito alle prescrizioni di cui alla Deliberazione ARERA 363/2021/R/RIF”, oltre a tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi. 3. quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 23 maggio 2022: - della determinazione dirigenziale 22.4.2022 ATTO n. DD 3179, oltre a tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, incluso occorrendo l'avviso di riattivazione della gara; 4. quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato 12 settembre 2022: della determinazione dirigenziale 5.8.2022 ATTO n. DD 6450, oltre a tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, inclusi lo “Avviso” di ulteriore “proroga termini” e i chiarimenti forniti in “Quinta pubblicazione del 22/08/2022” e “Sesta pubblicazione del 07/09/2022” nelle parti de quibus 5. quanto all’istanza ex art. 116 comma 2 c.p.a.: per l’accertamento e la dichiarazione del diritto alle formali informazioni amministrative chieste con istanza del 18.10.2022, prot. 22- 1103 AR-RI-DD; e, in quanto occorra, per l’annullamento nelle parti de quibus del provvedimento comunale 14.11.2022 prot. 0602958.U reiettivo dell’istanza, e di ogni atto a esso presupposto, connesso o consequenziale, e per la conseguente condanna del Comune a fornire in forma scritta le informazioni chiestegli. sul ricorso numero di registro generale 209 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 90512049D2, rappresentata e difese dagli avvocati Roberto Invernizzi, Francesca Maria Moretti e Alex Testa, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Milano, via Vincenzo Monti, n. 41; Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Stefania Pagano, Sara Pagliosa, Danilo Parvopasso, Massimo Calì, Emilio Pregnolato dell’Avvocatura comunale, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso gli Uffici della stessa in Milano, via della Guastalla, n. 6; Università degli Studi di Milano Bicocca, in persona del Rettore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale presso la relativa casella PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso gli Uffici della stessa in Milano, via Freguglia, n.1; Amsa S.p.A., A2a Ambiente S.p.A., A2a S.p.A., A2a Recycling S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti; ad adiuvandum: De Vizia Transfer Spa, e Urbaser Sa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Gennaro Macri e Fiorita Iasevoli, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia; ad opponendum: Utilitalia - Federazione delle Imprese Ambientali Energetiche ed Idriche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e dell’Università degli Studi di Milano Bicocca; Visti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 settembre 2023 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, rigetta il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti Spese di lite compensate. Spese della verificazione a carico della ricorrente. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
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