Sentenza n. 202302151/2023

Il contesto e i fatti

Un soggetto straniero ha presentato una domanda di emersione dal lavoro irregolare presso lo sportello unico per l'immigrazione della Prefettura di Milano, facendo ricorso alle disposizioni dell'articolo 103, comma 1, del decreto legge numero 34 del 2020, il quale prevedeva una procedura straordinaria di regolarizzazione per i lavoratori impiegati in modo irregolare. Sulla domanda così presentata la Prefettura di Milano non ha provveduto entro i termini normativamente stabiliti, mantenendo il silenzio e non comunicando al ricorrente alcun esito, né positivo né negativo. Di fronte a questo inadempimento amministrativo, il ricorrente ha proposto ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia al fine di ottenere l'annullamento del silenzio della Prefettura e l'adozione di un provvedimento conforme alle norme che disciplinano la procedura di emersione. La Prefettura di Milano non si è costituita in giudizio per difendere le proprie ragioni, mentre il Ministero dell'Interno ha presentato costituzione tramite l'Avvocatura dello Stato.

Il quadro normativo

L'articolo 103, comma 1, del decreto legge numero 34 del 2020, noto anche come decreto rilancio, ha istituito una procedura straordinaria di regolarizzazione per i lavoratori il cui rapporto di lavoro continuava a sussistere nonostante l'irregolarità formale, con particolare riferimento a coloro che erano stati impiegati nel periodo del lockdown e nei mesi immediatamente successivi. Questo istituto si è iscritto nel contesto normativo più ampio della tutela dei diritti dei lavoratori migranti e della prevenzione dello sfruttamento lavorativo, bilanciando l'interesse dello Stato al controllo dell'immigrazione irregolare con l'interesse all'emersione dal nero. Le amministrazioni competenti, in questo caso le Prefetture attraverso i loro sportelli unici per l'immigrazione, erano tenute a pronunciarsi sulla domanda entro termini perentori fissati dalla normativa di attuazione, e il silenzio assenso o il silenzio rifiuto trovavano disciplina specifica nel decreto stesso.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia riguardava la legittimità del comportamento della Prefettura di Milano nel mantenere il silenzio sulla domanda di emersione senza provvedere al riguardo entro i termini di legge. In particolare, il ricorrente contestava il mancato esercizio della funzione amministrativa nel decidere sulla sua istanza di regolarizzazione, circostanza che impediva al soggetto di conoscere l'esito della propria domanda e di esercitare gli eventuali rimedi giuridici disponibili. La questione era complessa perché coinvolgeva il diritto del cittadino straniero al giusto procedimento amministrativo, il diritto di accesso al mercato del lavoro regolamentato e il dovere dell'amministrazione pubblica di osservare i propri obblighi procedurali anche nei confronti di soggetti non nazionali che domandavano di regolarizzare la propria posizione.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo ha accertato che la Prefettura di Milano aveva effettivamente violato i propri obblighi procedurali non provvedendo sulla domanda di emersione nei termini prescritti dalla normativa. Il collegio ha ragionato che l'amministrazione, investita di una funzione dichiarativa e decisoria sulla base di una legge che ne fissava i termini, non poteva legittimamente eludere tale obbligo mediante il silenzio, in quanto ciò avrebbe privato il ricorrente di qualsiasi tutela giurisdizionale effettiva e avrebbe frustrato l'intento stesso della norma di emersione. Il giudice ha considerato che il silenzio dell'amministrazione sulla domanda di emersione costituiva un comportamento contrario ai principi di trasparenza, di buona amministrazione e di rispetto del diritto al contraddittorio, principi che devono informare l'azione della pubblica amministrazione anche quando diretti a regolarizzare posizioni irregolari di lavoratori stranieri. Pertanto, ha accolto il ricorso ritenendo che la violazione dei termini di procedimento fosse manifesta e che conseguisse un obbligo carico dell'amministrazione di pronunciarsi.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso contro il silenzio della Prefettura di Milano, annullando implicitamente il comportamento omissivo contestato. Ha ordinato che la presente sentenza fosse eseguita dall'autorità amministrativa, il che costituisce un'ingiunzione diretta alla Prefettura di procedere senza ulteriori ritardi. La sentenza ha inoltre disposto la nomina di un commissario ad acta, figura giuridica che interviene quando l'amministrazione non provvede spontaneamente all'esecuzione di sentenze amministrative favorevoli, conferendo a un soggetto terzo il potere di compiere gli atti che l'amministrazione dovrebbe eseguire, in questo caso la valutazione della domanda di emersione secondo i criteri di legge. Infine, il collegio ha ordinato l'oscuramento delle generalità del ricorrente al fine di proteggere la sua dignità e i suoi diritti alla privacy, conformemente alle norme sulla protezione dei dati personali.

Massima

L'amministrazione è obbligata a provvedere tempestivamente sulle domande di emersione dal lavoro irregolare inoltrate ai sensi dell'articolo 103, decreto legge numero 34 del 2020, e il silenzio mantenuto oltre i termini normativi costituisce violazione dei principi di trasparenza e buona amministrazione, annullabile con conseguente nomina di commissario ad acta per l'esecuzione della sentenza.