Sentenza n. 202301916/2023

Il contesto e i fatti

La controversia vede protagonista Toma Advanced Biomedical Assays Spa, società operante nel settore biomedico, che ha presentato ricorso davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia per contestare una serie di provvedimenti regionali in materia di negoziazione e determinazione dei prezzi di forniture sanitarie e sociosanitarie. La ricorrente ha impugnato il Decreto numero 6957 del 24 maggio 2021 emesso dal Direttore Generale della Direzione Generale Welfare in qualità di Commissario ad acta, la Determina della Giunta Regionale numero XI/4773 del 26 maggio 2021 recante le cosiddette Regole di sistema 2021, la precedente Determina numero XI/4049 del 14 dicembre 2020, nonché ulteriori provvedimenti ancora sconosciuti alla ricorrente relativi al recupero coattivo di somme. La situazione evidenzia una controversia tra una società fornitrice di dispositivi biomedici e l'amministrazione sanitaria regionale, sorta in relazione alle modalità e ai criteri applicati per la negoziazione dei prezzi di fornitura. La causa è stata discussa nella camera di consiglio del 20 aprile 2023 con la relazione della consigliera Anna Corrado, e ha visto contrapposte le difese della ricorrente, rappresentata dagli avvocati Frascella e Mileto, e della Regione Lombardia, difesa dagli avvocati Gallonetto e Moretti.

Il quadro normativo

La materia della negoziazione sanitaria e della programmazione dei prezzi di prestazioni e forniture nel settore sanitario e sociosanitario rientra nell'ambito della competenza regionale in materia di organizzazione del sistema sanitario e della disciplina della gestione della spesa pubblica sanitaria. La Regione Lombardia esercita questa funzione attraverso determinazioni della Giunta Regionale che fissano indirizzi generali, criteri e modalità per la negoziazione e la determinazione economica dei rapporti contrattuali con i fornitori. Le Aziende di Tutela della Salute, come Ats Milano e Ats Insubria, costituiscono gli strumenti operativi mediante i quali la Regione attua concretamente questa programmazione e gestisce i rapporti diretti con i fornitori privati di beni e servizi sanitari. La facoltà della Regione di incaricare il Direttore Generale della Direzione Generale Welfare di assumere la qualifica di Commissario ad acta al fine di emettere specifici atti amministrativi rientra nell'esercizio ordinario dei poteri di gestione e controllo dell'amministrazione regionale.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia consiste nella valutazione della legittimità dei provvedimenti regionali impugnati sotto il profilo della regolarità procedimentale e della preservazione dei diritti e degli interessi legittimi dei fornitori operanti nel settore sanitario. La ricorrente ha lamentato la violazione delle modalità corrette di negoziazione e presumibilmente conseguenze economiche negative derivanti dall'applicazione delle Regole di sistema 2021 e da atti amministrativi correlati, sollevando contestazioni tanto sulla forma dei provvedimenti quanto sui loro contenuti sostanziali. La questione si dipana sul piano della ricevibilità e dell'ammissibilità del ricorso, ponendo in primo luogo il problema di verificare se la ricorrente fosse fornita di una posizione giuridica concretamente tutelabile dagli organi della giustizia amministrativa e se il ricorso fosse stato proposto in conformità ai presupposti processuali e ai termini previsti dalla legge.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale, dopo aver esaminato la documentazione della causa e ascoltato le argomentazioni dei difensori delle parti nel corso dell'udienza pubblica, ha ritenuto anzitutto che l'impugnazione della Determina della Giunta Regionale numero XI/4049 del 14 dicembre 2020 dovesse essere dichiarata irricevibile, evidentemente operando la valutazione che il termine decadenziale ordinario per proporre ricorso contro atti amministrativi fosse già decorso al momento della presentazione della domanda giurisdizionale. Per quanto riguarda le contestazioni relative alle Determine regionali numeri XI/4773 del 2021 e XI/6387 del 2022, il collegio giudicante ha dichiarato inammissibili le relative domande di annullamento, valutando presumibilmente che la ricorrente non fosse fornita dei presupposti soggettivi e oggettivi necessari per conseguire una tutela giurisdizionale, oppure che la domanda risultasse viziata da profili procedurali rilevanti. La decisione di compensare le spese processuali denota una valutazione del collegio di sostanziale equivalenza tra le posizioni delle parti quanto alla fondatezza delle rispettive eccezioni e deduzioni.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato irricevibile il ricorso con riferimento alla Determina della Giunta Regionale numero XI/4049 del dicembre 2020, riconoscendo il decorso del termine di decadenza, mentre ha dichiarato inammissibili le domande di annullamento relative alle Determine numeri XI/4773 del 2021 e XI/6387 del 2022, escludendo la sussistenza dei presupposti necessari per la tutela amministrativa. Le spese processuali sono state compensate, con la conseguenza che ciascuna parte dovrà sopportare le proprie spese di lite. Il giudice ha ordinato altresì che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa, con effetto di conferire alla decisione piena vincolatività per le amministrazioni pubbliche interessate. La ricorrente rimane priva di tutela giurisdizionale su tutte le questioni prospettate, essendo il ricorso respinto sul piano della ammissibilità procedurale piuttosto che nel merito della controversia.

Massima

Il ricorso avverso atti regionali in materia di programmazione sanitaria proposto oltre il termine di decadenza è irricevibile a prescindere dalla fondatezza delle doglianze nel merito, e parimenti inammissibile risulta la domanda di tutela giurisdizionale quando il ricorrente non sia portatore di una situazione giuridica rilevante e concretamente lesa dalle decisioni amministrative impugnate.