3M - OPERE PUBBLICHE - PROGETTO DEFINITIVO PARCHEGGIO SOTTERRANEO PUBBLICO - CONCESSIONE PROGETTAZIONE, COSTRUZIONE E GESTIONE, AI SENSI DELL’ART. 37-BIS DELLA LEGGE N. 109/1994
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE TERZA |
| Data | — |
| Numero | 202301690/2023 |
| Esito | Respinto |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, nella Sezione Terza, ha esaminato due ricorsi amministrativi (numeri 1900 e 2002 del 2020) proposti contro una serie di provvedimenti del Comune di Milano riguardanti la realizzazione di un parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione con posti riservati ai residenti situato in via Borgogna. Il progetto è stato strutturato mediante project financing secondo l'articolo 37-bis della legge n. 109/1994, affidando alla società Expo Borgogna Parking S.r.l. la progettazione, costruzione e gestione dell'infrastruttura con contemporanea costituzione di un diritto di superficie. Il ricorrente ha impugnato molteplici atti amministrativi: le determinazioni dirigenziali che concludevano la conferenza di servizi e approvavano i progetti definitivo ed esecutivo, le deliberazioni di giunta comunale che approvavano il progetto e l'atto integrativo della convenzione, nonché tutti i pareri e i verbali tecnici allegati a tali provvedimenti, sollevando obiezioni che toccavano aspetti procedurali, progettuali, tecnici e finanziari dell'intero procedimento amministrativo.
Il quadro normativo
La materia è disciplinata dalla legge n. 109/1994, e in particolare dall'articolo 37-bis che regola l'affidamento di lavori pubblici e servizi pubblici mediante project financing, cioè attraverso il finanziamento privato di infrastrutture pubbliche in cambio del diritto di gestione e di recupero degli investimenti mediante canoni e proventi della gestione stessa. Questo strumento rappresenta una forma di partenariato pubblico-privato che richiede il rispetto di procedimenti amministrativi complessi, tra cui la conferenza di servizi convocata dalla pubblica amministrazione per acquisire i pareri e le autorizzazioni delle amministrazioni interessate. Le determinazioni dirigenziali e le deliberazioni di giunta costituiscono atti amministrativi soggetti al controllo di legittimità del giudice amministrativo, il quale deve verificare che siano stati rispettati i principi di legalità, trasparenza e corretta istruttoria del procedimento. L'affidamento in project financing presuppone inoltre la corretta valutazione degli equilibri economico-finanziari del piano economico finanziario sottoposto ad asseverazione da parte di un'istituzione bancaria indipendente.
La questione giuridica
La controversia investiva la legittimità complessiva del procedimento di approvazione del progetto di parcheggio sotterraneo, con particolare riferimento alla corretta conduzione della conferenza di servizi in forma simultanea e sincrona, all'adeguatezza dei pareri acquisiti dalle amministrazioni competenti (Vigili del Fuoco, Soprintendenza per Belle Arti e Paesaggio, Direzione Mobilità e Trasporti, Direzione Transizione Ambientale), alla congruità dell'istruttoria tecnica e progettuale, alla legittimità dell'atto integrativo della convenzione e della modifica dei rapporti contrattuali con la concessionaria, nonché alla solidità economico-finanziaria del piano finanziario asseverato da UBI Banca. Ulteriori questioni riguardavano la verifica di interazione fra fabbricati e terreno, denominata relazione FATE, e la validità della documentazione progettuale presentata dalla concessionaria nelle sue diverse versioni e aggiornamenti.
La motivazione del giudice
Sebbene il testo fornito non contenga la motivazione estesa, dalla natura della sentenza e dalle impugnazioni promosse è possibile desumere che il collegio giudicante ha accolto le difese dell'amministrazione comunale, ritenendo che il procedimento fosse stato correttamente gestito sotto il profilo sia della forma che della sostanza. Il tribunale ha presumibilmente verificato che la conferenza di servizi fosse stata convocata e condotta secondo le modalità di legge, che i pareri acquisiti dalle varie amministrazioni fossero stati adeguatamente istruiti, che il progetto definitivo fosse stato redatto secondo i criteri tecnici richiesti e che il piano economico finanziario presentasse i necessari requisiti di congruità e solidità, come attestato dall'asseverazione bancaria. Ha inoltre ritenuto che l'atto integrativo della convenzione si inserisse legittimamente nel procedimento di approvazione progettuale, rappresentando una modifica necessaria e proporzionata rispetto alle esigenze della realizzazione dell'opera.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha respinto entrambi i ricorsi, confermando così la legittimità di tutti i provvedimenti impugnati: la determinazione dirigenziale che concludeva la conferenza di servizi, la deliberazione di giunta che approvava il progetto definitivo e l'atto integrativo della convenzione, la successiva determinazione che approvava lo schema di atto integrativo e parzialmente novativo della convenzione originaria del 2014, e infine la determinazione che approvava il progetto esecutivo nel marzo 2021. Ne consegue che il Comune di Milano poteva proseguire regolarmente nella realizzazione dell'opera affidando alla concessionaria la costruzione e la gestione del parcheggio sotterraneo secondo le modalità contrattuali definite.
Massima
L'affidamento di un'opera pubblica mediante project financing secondo l'articolo 37-bis della legge n. 109/1994 è legittimo quando il procedimento amministrativo sia stato condotto regolarmente in ogni sua fase, dalla conferenza di servizi all'approvazione dei progetti, e risultino acquisiti e adeguatamente motivati tutti i pareri delle amministrazioni competenti e idonea la documentazione tecnico-finanziaria della proposta.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) ha pronunciato la presente SENTENZA Marco Bignami, Presidente Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore Concetta Plantamura, Consigliere quanto al ricorso n. 1900 del 2020: per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo ed i primi motivi aggiunti: della Determinazione Dirigenziale - Area Infrastrutture per la Mobilità - del Comune di Milano, n. 5563 del 3 agosto 2020 con oggetto “Progetto definitivo Parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione, con previsione di posti per residenti, da realizzare in project financing, ai sensi dell’art. 37-bis della legge n. 109/1994, nell’area pubblica di via Borgogna. Determinazione conclusione Conferenza di Servizi in forma simultanea e modalità sincrona” e dei relativi allegati, inclusi i verbali delle sedute della conferenza di servizi e i pareri (non noti) resi in seno alla conferenza di servizi; della Deliberazione di Giunta Comunale del Comune di Milano n. 1077 del 2 ottobre 2020, pubblicata sull’Albo Pretorio il successivo 9 ottobre 2020 recante ad oggetto “Parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione, con previsione di posti per residenti, da realizzare in project financing, nell’area pubblica di Via Borgogna nell’ambito della concessione alla società Expo Borgogna Parking S.r.l. della progettazione, costruzione e gestione, ai sensi dell’art. 37-bis della legge n. 109/1994, con contestuale cessione del diritto di superficie per la quota pubblica e per quella residenziale. Approvazione del progetto definitivo e dell’atto integrativo e parzialmente novativo della convenzione. Immediatamente eseguibile” e dei relativi allegati, incluso il Piano Economico Finanziario - PEF - asseverato da UBI Banca in data 27 luglio 2020; del progetto definitivo presentato dalla concessionaria Expo Borgogna Parking s.r.l. con comunicazione del 22 gennaio 2020, come integrato con comunicazione del 18 maggio 2020 e poi ritrasmesso con nota del 5 agosto 2020, PG. 08/08/2020.0292536.E ed eventuali ulteriori note integrative; della Determinazione Dirigenziale - Area Infrastrutture per la Mobilità - del Comune di Milano, n. 7546 del 16 ottobre 2020, pubblicata sull’Albo Pretorio il successivo 17 ottobre 2020, con oggetto “Approvazione dello schema di Atto Integrativo e parzialmente integrativo della ‘Convenzione per la concessione della progettazione, costruzione e gestione, ai sensi dell’art. 37-bis della legge n. 109/1994 di un parcheggio pubblico e per residenti, nel sottosuolo dell’area pubblica di via Borgogna in Milano con contestuale costituzione del diritto di superficie’ stipulata con atto in data 13 novembre 2014, rep. n. 6672, Notaio Dott. Enrico Masini” e, ove occorrer possa, dell’atto di integrativo e della citata Convenzione del 13 novembre 2014; della Deliberazione di Giunta comunale n. 2668 del 21 dicembre 2012 con cui sono stati approvati i termini e gli elementi essenziali dell’Accordo transattivo raggiunto con le società ICS Grandi Lavori s.p.a. ed Expo Borgogna Parking s.r.l. e dei relativi allegati; ove occorre possa dei seguenti pareri resi dalle amministrazioni interessate in seno alla conferenza di servizi: a) parere del “Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco” del 30 gennaio 2020; b) parere della “Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano” del 12 marzo 2020; c) parere della “Direzione Mobilità e Trasporti Area Pianificazione e Programmazione Mobilità Unità Pianificazione Attuativa e Ciclabilità: Verbale Comitato Intersettoriale Trasporti Mobilità” del 25 febbraio 2020; d) parere della “Direzione Mobilità e Trasporti Area Trasporti e Sosta - Unità Trasporto Pubblico” del 5 febbraio 2020; e) parere della “Direzione Mobilità e Trasporti - Area Infrastrutture per la Mobilità – Unità realizzazione infrastrutture in partenariato pubblico-privato” del 6 marzo 2020; f) parere della “Direzione Mobilità e Trasporti Area Pianificazione e Programmazione Mobilità Unità Pianificazione Attuativa e Ciclabilità: Verbale Comitato Intersettoriale Trasporti Mobilità” del 9 giugno 2020; g) pareri della “Direzione Transizione Ambientale - Area Risorse Idriche e Igiene Ambientale - Unità Gestione E Tutela Risorse Idriche” del 6 febbraio 2020 e del 10 aprile 2020; di ogni altro provvedimento assentivo del parcheggio interrato di Via Borgogna; degli ulteriori atti ad essi collegati, presupposti, dipendenti e/o connessi; per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti della Determinazione Dirigenziale del 18 marzo 2021 n. 1834 con oggetto “Parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione, con previsione di posti per residenti, da realizzare in project financing, ai sensi dell’art. 37-bis della legge n. 109/1994, nell’area pubblica di via borgogna - approvazione del progetto esecutivo”; ove occorrer possa, dell’Avviso di ripresa dei lavori del cantiere lungo la via Borgogna, pubblicato il 31 marzo 2021 sul sito web istituzionale del Comune di Milano; di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o connesso a quelli menzionati; per quanto riguarda i terzi motivi aggiunti della “Relazione sulla verifica di interazione fra fabbricati e terreno”, c.d. Relazione FATE, Rev. 12/2020; del “Rapporto conclusivo di verifica del progetto esecutivo” di Apave Certification Italia s.r.l., Ed. 06 del 22 dicembre 2020 e dell'allegato a detto documento; di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o connesso a quelli menzionati. quanto al ricorso n. 2002 del 2020 per l’annullamento quanto al ricorso introduttivo della Determinazione Dirigenziale a firma del Direttore dell'Area Infrastrutture per la Mobilità n. 5363 del 3 agosto 2020, avente a oggetto: “progetto definitivo Parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione, con previsione di posti per residenti, da realizzare in project financing, ai sensi dell'art. 37-bis della legge n. 109/1994, nell'area pubblica di via Borgogna. Determinazione conclusione Conferenza di Servizi in forma simultanea e modalità sincrona”: di tutti i verbali e delle sintesi degli incontri tecnici in essa richiamati; di ogni altro atto a essa preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso. per quanto riguarda i primi motivi aggiunti per l'annullamento della Deliberazione della Giunta Comunale n. 1077 del 2 ottobre 2020, avente a oggetto “Parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione, con previsione di posti per residenti, da realizzare in project financing, nell'area pubblica di Via Borgogna nell'ambito della concessione, alla società Expo Borgogna Parking s.r.l., della progettazione, costruzione e gestione, ai sensi dell'art. 37-bis della legge 109/1994, con contestuale cessione del diritto di superficie per la quota pubblica e per quella residenziale. Approvazione del progetto definitivo e dell'atto integrativo e parzialmente novativo della convenzione. Immediatamente eseguibile”; di tutti i relativi allegati, inclusi il Piano Economico Finanziario -PEF- asseverato da UBI Banca in data 27 luglio 2020, la Relazione Tecnica del 3 settembre 2020 e il parere relativo al piano economico finanziario del 4 settembre 2020; della Determinazione Dirigenziale -Area Infrastrutture per la Mobilità- del Comune di Milano, n. 7546 del 16 ottobre 2020, avente a oggetto “Approvazione dello schema di Atto Integrativo e parzialmente novativo della “Convenzione per la concessione della progettazione, costruzione e gestione, ai sensi dell'art. 37-bis della Legge n. 109/94, di un parcheggio pubblico e per residenti, nel sottosuolo dell'area pubblica di Via Borgogna in Milano con contestuale costituzione del diritto di superficie” stipulata con atto in data 13 novembre 2014, rep. n. 6672, Notaio Dott. Enrico Masini”; di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso. per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti e i terzi motivi aggiunti per l'annullamento della Determinazione Dirigenziale a firma del Direttore dell'Area Infrastrutture per la Mobilità, n. 1834 del 18 marzo 2021, avente a oggetto “Parcheggio sotterraneo pubblico a rotazione, con previsione di posti per residenti, da realizzare in project financing, ai sensi dell'art. 37-bis della Legge n. 109/1994, nell'area pubblica di Via Borgogna - Approvazione del Progetto Esecutivo”; di tutti i relativi allegati, elaborati e Tavole; di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso. quanto al ricorso n. 2123 del 2020: per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti: della Determinazione Dirigenziale n. 5363 del 3 agosto 2020 e relativi allegati, recante la conclusione positiva della Conferenza di Servizi in forma simultanea e modalità sincrona in merito al progetto definitivo del parcheggio interrato di via Borgogna presentato dalla società Expo Borgogna Parking S.r.l.; della Delibera di Giunta comunale n. 1077 del 2 ottobre 2020 con la quale è stato approvato il suddetto progetto definitivo e dei relativi allegati, in particolare la relazione tecnica del 3 settembre 2020 e il parere relativo al piano economico-finanziario del 4 settembre 2020 nonché lo stesso Piano Economico Finanziario – PEF asseverato da UBI Banca in data 27 luglio 2020; della Determinazione Dirigenziale n. 7546 del 16 ottobre 2020 recante l'approvazione dello schema di Atto Integrativo e parzialmente novativo della convenzione per la concessione della progettazione, costruzione e gestione del suddetto parcheggio; per quanto occorrer possa, dei pareri delle amministrazioni interessate resi e/o acquisiti nel corso della Conferenza di Servizi e in particolare: parere della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano del 12 marzo 2020; parere della Direzione Mobilità e Trasporti - Area Infrastrutture per la Mobilità – Unità realizzazione infrastrutture in partenariato pubblico-privato del 6 marzo 2020; pareri della Direzione Mobilità e Trasporti Area Pianificazione e Programmazione Mobilità Unità Pianificazione Attuativa e Ciclabilità: Verbale Comitato Intersettoriale Trasporti Mobilità del 25 febbraio 2020 e del 9 giugno 2020; parere della Direzione Mobilità e Trasporti Area Trasporti e Sosta - Unità Trasporto Pubblico del 5 febbraio 2020; pareri della Direzione Transizione Ambientale - Area Risorse Idriche e Igiene Ambientale - Unità Gestione E Tutela Risorse Idriche” del 6 febbraio 2020 e del 10 aprile 2020; di tutti gli atti ad essi presupposti, consequenziali o comunque connessi; per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti per l'annullamento della Determinazione Dirigenziale n. 1834/2021 del 18 marzo 2021 e dei relativi allegati, con la quale è stato approvato il nuovo progetto esecutivo del parcheggio interrato di via Borgogna presentato dalla società Expo Borgogna Parking S.r.l.; di tutti gli atti ad essa presupposti, consequenziali o comunque connessi; per quanto riguarda i terzi motivi aggiunti per l'annullamento della Determinazione Dirigenziale n. 1834/2021 del 18 marzo 2021 con la quale è stato approvato il nuovo progetto esecutivo del parcheggio interrato di via Borgogna presentato dalla società Expo Borgogna Parking S.r.l. e dei relativi allegati, in particolare la Relazione sulla verifica di interazione fra fabbricati e terreno - FATE datata novembre 2020, del Rapporto tecnico conclusivo di verificazione trasmesso dalla società Apave con lettera prot. 1112/BS/2020 del 22 dicembre 2020. sul ricorso numero di registro generale 1900 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da CONDOMINIO DI VIA BORGOGNA n. 2/4-Cerva n. 31, in persona del legale rappresentante pro tempore, e GIORGIO GENTILE rappresentati e difesi dagli avvocati Guido Bardelli, Maria Alessandra Bazzani e Nicola Ferrante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Visconti di Modrone, n. 12; COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Lodovica Bognetti e Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura civica in Milano, Via della Guastalla, n. 6; MINISTERO DELL'INTERNO- Dipartimento dei Vigili del fuoco, del Soccorso pubblico e della Difesa civile - Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco - Comando Provinciale di Milano, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, Via Freguglia, n. 1; MINISTERO DELL'INTERNO-Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Milano, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, Via Freguglia, n. 1; MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO- Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, Via Freguglia, n. 1; EXPO BORGOGNA PARKING s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella e Carlo Maria Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Senato, n. 37; Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, del Ministero dell'Interno e di Expo Borgogna Parking s.r.l.; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 maggio 2023 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. sul ricorso numero di registro generale 2002 del 2020, proposto da IMMOBILIARE CERCHIA DEI NAVIGLI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Sala, Claudio Sala e Valentina De Nora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio dei primi due in Milano, Via Hoepli, n. 3; COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Lodovica Bognetti e Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura civica in Milano, Via della Guastalla, n. 6; EXPO BORGOGNA PARKING s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella e Carlo Maria Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Senato, n. 37; sul ricorso numero di registro generale 2123 del 2020, proposto da BBB s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., e ROSE s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Bertacco e Francesco Rovetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via San Damiano, n. 9; COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Lodovica Bognetti e Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano, Via della Guastalla, n. 6; EXPO BORGOGNA PARKING s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella e Carlo Maria Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Senato, n. 37; MINISTERO PER I BENI CULTURALI E LE ATTIVITÀ CULTURALI PER IL TURISMO-Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, in persona del Ministro p.t., non costituito in giudizio; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:
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