Sentenza n. 202301450/2023

Il contesto e i fatti

Cravattificio Zadi S.r.l., società commerciale in regola con i propri obblighi contrattuali, è titolare di una concessione d'uso di un'unità immobiliare sita nel complesso della Galleria Vittorio Emanuele II in Milano, precisamente in via Silvio Pellico 8, regolamentata da una convenzione sottoscritta con il Comune di Milano il 19 novembre 2012. La concessione era destinata all'esercizio di attività commerciale e prevedeva, alla data di scadenza naturale del 25 maggio 2020, il diritto della ricorrente a ricevere un'indennità di avviamento quantificata in dodici mensilità dell'ultimo corrispettivo corrisposto. Il Comune di Milano, nel corso del 2019 e 2020, ha emanato una serie di deliberazioni e comunicazioni con cui ha negato il riconoscimento di tale indennità, invocando nuove linee di indirizzo per la valorizzazione del patrimonio immobiliare comunale. La ricorrente ha impugnato tali atti mediante ricorso amministrativo, contestando il diritto del Comune di escludere unilateralmente una prestazione contrattuale già prevista e definitivamente pattuita nella convenzione originaria.

Il quadro normativo

La controversia si inscrive nel contesto delle disposizioni che regolano le concessioni d'uso di beni immobili pubblici e, in particolare, i diritti degli operatori economici cessanti al termine della concessione medesima. Principio fondamentale è quello del rispetto dei contratti validamente conclusi e dei diritti patrimoniali acquisiti, ricavabile anche dai principi costituzionali sulla tutela della proprietà privata e del diritto al lucro derivante dall'attività economica. Nel diritto amministrativo italiano, le deliberazioni della Giunta comunale devono rispettare il principio di legalità e non possono, se non nei termini di legge, modificare diritti contrattuali già riconosciuti alle parti contraenti. L'indennità di avviamento rappresenta un elemento economico fondamentale nelle concessioni di durata limitata, riconosciuto dal diritto privato e amministrativo come compenso per l'avviamento commerciale della clientela e dei macchinari creati dal concessionario durante il rapporto.

La questione giuridica

Il nodo centrale della controversia riguardava il potere del Comune di Modi ficare unilateralmente, mediante deliberazioni di indirizzo successive alla stipulazione della convenzione, le prestazioni economiche dovute al concessionario alla scadenza della concessione. In particolare, si doveva verificare se il Comune potesse, invocando generiche linee di valorizzazione del patrimonio, escludere il pagamento di un'indennità di avviamento espressamente pattuita nella convenzione del 2012 e dovuta ex contractu. La questione investiva il diritto della ricorrente a mantenere il beneficio di una prestazione economica già negoziatamente acquisita, e il correlativo limite dei poteri della pubblica amministrazione di rinegoziare unilateralmente i termini di contratti già conclusi, soprattutto in assenza di espressa previsione normativa che autorizzasse tale revoca.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale, nel valutare il ricorso, ha ritenuto che il Comune di Milano non avesse il potere di escludere, mediante successive deliberazioni di indirizzo, il pagamento di un'indennità di avviamento già contrattualmente prevista e negoziata nella convenzione del 2012. Il collegio giudicante ha probabilmente riconosciuto che le deliberazioni di Giunta n. 1246/2019 e n. 815/2020, pur dichiarate dall'amministrazione come linee di indirizzo generale per le concessioni scadenti, non potevano operare retroattivamente o paralizzare diritti acquisiti mediante contratti specifici precedentemente conclusi. L'annullamento degli atti contestati è stato disposto perché il Comune ha ecceduto i limiti dei propri poteri amministrativi, violando il principio della vincolatività dei contratti una volta conclusi tra pubblica amministrazione e privati. Il giudice ha pertanto accolto la posizione della ricorrente, ritenendo illegittime le comunicazioni del 4 agosto e del 21 ottobre 2020 nella parte in cui escludevano categoricamente il riconoscimento dell'indennità di avviamento, in quanto basate su deliberazioni di indirizzo prive di fondamento normativo per operare tale esclusione.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto integralmente il ricorso di Cravattificio Zadi S.r.l., annullando le comunicazioni del Comune di Milano del 4 agosto e del 21 ottobre 2020, nonché le deliberazioni di Giunta n. 1246/2019 e n. 815/2020 nella parte in cui escludevano il pagamento dell'indennità di avviamento pari a dodici mensilità dell'ultimo corrispettivo. Il giudice ha ordinato all'autorità amministrativa di provvedere all'esecuzione della sentenza, ripristinando il diritto della società ricorrente a ricevere la prestazione economica dovuta alla scadenza della concessione. Le spese del giudizio sono state compensate tra le parti, in conformità ai principi della giurisdizione amministrativa che, quando l'amministrazione agisce in violazione dei propri obblighi contrattuali, tendono a distribuire equamente il carico economico dei costi processuali.

Massima

La pubblica amministrazione non può, mediante successive deliberazioni di indirizzo, escludere il pagamento di prestazioni economiche contrastate in contratti precedentemente conclusi con i privati, poiché tale comportamento viola il principio della vincolatività dei contratti e i limiti sostanziali dei poteri amministrativi di modifica unilaterale del rapporto contrattuale.