Sentenza n. 202301261/2023

Il contesto e i fatti

Il ricorso riguarda il progetto stradale denominato "Progetto definitivo Accessibilità Malpensa", che prevede il collegamento tra la strada provinciale ex S.S. 11 "Padana Superiore" a Magenta e la Tangenziale Ovest di Milano, con variante ad Abbiategrasso e adeguamento del tratto della S.S. 494 "Vigevanese" fino al ponte sul Ticino. I ricorrenti sono i comuni di Albairate e Cassinetta di Lugagnano, le associazioni ambientaliste Legambiente Circolo "Terre di Parchi" e Associazione per il Parco Sud Milano, oltre a circa sessanta cittadini privati residenti nell'area interessata. Il ricorso si propone contro il Decreto Direttoriale n. MATTM-DEC-2021-0000387 del 12 ottobre 2021 della Direzione Generale per la Crescita Sostenibile e la Qualità dello Sviluppo del Ministero della Transizione Ecologica, nonché contro il Parere n. 339 del 20 settembre 2021 della Commissione Tecnica di Verifica dell'Impatto Ambientale. Si tratta di un procedimento in ottemperanza finalizzato a verificare il rispetto delle prescrizioni della precedente Delibera CIPE n. 8/2008 relative all'approvazione della fase progettuale definitiva. La controversia investe tematiche di rilevanza nazionale per la pianificazione infrastrutturale dell'aeroporto di Malpensa, ma con un forte impatto territoriale sulle comunità locali e sulle aree protette della Lombardia meridionale.

Il quadro normativo

La materia è disciplinata dal diritto amministrativo italiano, in particolare dalla normativa sulla Valutazione di Impatto Ambientale e sulla Valutazione Ambientale Strategica contenuta nel D.Lgs. 152/2006 (Codice dell'Ambiente), che fissa i criteri e le modalità per la VIA e la VAS dei progetti infrastrutturali. Trovano applicazione altresì le Delibere del CIPE quali strumenti di programmazione economica nazionale e di indirizzo per i grandi progetti infrastrutturali di interesse nazionale. La legittimazione ad agire nel giudizio amministrativo richiede il possesso di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo riconosciuto dall'ordinamento giuridico, nonché il rispetto dei termini di proposizione dei ricorsi amministrativi, che in materia di ottemperanza sono generalmente decennali ma soggetti a specifiche decadenze quando il provvedimento sia ormai divenuto inoppugnabile. La giurisprudenza amministrativa ha consolidato principi rigidi sulla legittimazione processuale, distinguendo tra titolari di diritti soggettivi e portatori di interessi collettivi, con diversa tutela processuale a seconda della qualificazione della posizione giuridica del ricorrente.

La questione giuridica

La questione centrale concerne la legittimazione processuale dei ricorrenti a proporre ricorso in ottemperanza avverso il decreto direttoriale e il parere della commissione VIA, con specifico riguardo a cittadini privati, enti locali e associazioni ambientaliste. Il giudice amministrativo doveva verificare se i ricorrenti possedessero una posizione giuridicamente rilevante che li rendesse legittimati a ricorrere oppure se il ricorso fosse stato proposto oltre i termini normativi di decadenza. Una questione procedurale riguardava inoltre la corretta individuazione dello strumento processuale, ossia se il ricorso in ottemperanza fosse lo strumento adatto per contestare il responso della fase definitiva del progetto oppure se dovesse farsi ricorso a ordinari rimedi cautelari o di impugnazione. Infine, doveva accertarsi il collegamento tra il procedimento di ottemperanza e le prescrizioni della Delibera CIPE del 2008, nonché verificarsi l'onere della prova in capo ai ricorrenti di dimostrare l'inosservanza delle condizioni imposte.

La motivazione del giudice

Sebbene la sentenza non contenga una motivazione estesa, l'esito di inammissibilità consente di ricostruire il ragionamento del collegio. Il tribunale ha verosimilmente riscontrato un difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti oppure ha ritenuto che il ricorso fosse stato proposto in epoca successiva alla scadenza del termine decennale di decadenza per l'impugnazione del provvedimento. Nell'ambito della giurisprudenza amministrativa consolidata, l'inammissibilità ricorre quando manca la prova di un danno specifico e diretto subito dal ricorrente dal mancato rispetto delle prescrizioni, oppure quando i ricorrenti non dimostrino una titolarità soggettiva alla tutela richiesta. Il collegio ha presumibilmente ritenuto che i cittadini privati e le associazioni ambientaliste, nonostante agissero in rappresentanza di interessi collettivi legittimi (ambiente, paesaggio, qualità della vita), non possedevano la qualificazione processuale necessaria per ricorrere in ottemperanza, la quale ordinariamente richiede la qualità di soggetti interessati al procedimento ovvero partecipanti alle fasi di consultazione pubblica. Inoltre, il tribunale potrebbe aver considerato il ricorso proposto decorrenza del termine ordinario di decadenza rispetto alle date di emanazione del decreto e del parere VIA.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) ha dichiarato inammissibile il ricorso numero di registro generale 2336 del 2021 proposto dai comuni di Albairate e Cassinetta di Lugagnano, dalle associazioni ambientaliste Legambiente e Associazione per il Parco Sud Milano, e dai circa sessanta cittadini privati contro il Decreto Direttoriale MATTM-DEC-2021-0000387 del 12 ottobre 2021 e contro il Parere n. 339 della Commissione VIA. La pronuncia comporta il rigetto totale della domanda di tutela avanzata dai ricorrenti, senza che il giudice sia entrato nel merito delle questioni sostanziali relative alle eventuali carenze ambientali del progetto. Le spese della causa sono state compensate, il che significa che ciascuna parte sopporta le proprie spese di lite, riflettendo una situazione di sostanziale equilibrio processuale nonostante l'esito sfavorevole ai ricorrenti. L'ordinanza di esecuzione da parte dell'autorità amministrativa sottolinea la definitività della sentenza e preclude ulteriori impugnazioni ordinarie.

Massima

La legittimazione ad agire nel ricorso in ottemperanza contro i provvedimenti amministrativi in materia di opera infrastrutturale e ambientale richiede la sussistenza di una posizione giuridicamente qualificata del ricorrente, non essendo sufficiente la mera residenza nel territorio interessato o la generica adesione a finalità di tutela ambientale e territoriale, qualora il ricorrente non abbia partecipato al procedimento amministrativo di base ovvero non dimostri un danno specifico e diretto derivante direttamente dall'inosservanza delle prescrizioni imposte.