3N/X - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - ATTIVITÀ SPECIALISTICA AMBULATORIALE E TAMPONI - PRODUZIONE VALIDATA
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE TERZA |
| Data | — |
| Numero | 202301098/2023 |
| Esito | DICHIARA IRRICEVIBILE |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
TOMA Advanced Biomedical Assays S.p.A. è una struttura privata accreditata nel sistema sanitario nazionale lombardo che nel corso dell'anno 2021 ha reso prestazioni specialistiche ambulatoriali e tamponi. Successivamente, nel luglio e agosto 2022, la Regione Lombardia e l'Agenzia di Tutela della Salute dell'Insubria hanno comunicato i dati definitivi e i saldi della produzione validata di TOMA per l'anno 2021, autorizzando il pagamento dei compensi spettanti in misura ridotta rispetto a quanto precedentemente forse ipotizzato. TOMA, ritenendo illegittime le riduzioni e il calcolo dei saldi, ha promosso ricorso presso il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia impugnando sia i provvedimenti della Regione Lombardia che gli atti dell'ATS Insubria nonché le delibere della Giunta Regionale che riteneva presupposti o connessi alla decisione di liquidazione. Nel ricorso successivamente integrato da motivi aggiunti, TOMA ha lamentato l'illegittimità di numerosi atti risalenti a periodi antecedenti, incluse delibere regionali del 2020 e 2021 riguardanti le regole di sistema e la negoziazione sanitaria.
Il quadro normativo
La controversia si inserisce nel complesso sistema di regolazione della finanza sanitaria regionale e della liquidazione dei saldi dovuti alle strutture pubbliche e private accreditate nel servizio sanitario nazionale. Le norme di riferimento riguardano il decreto legislativo 30 dicembre 1992 numero 502 concernente l'ordinamento della sanità, il decreto legge 95 del 2012 relativo alle disposizioni sulla spending review, la legge 208 del 2015 con le sue limitazioni alla spesa sanitaria e le delibere della Giunta Regionale della Lombardia che annualmente definiscono le regole di negoziazione e programmazione per l'anno considerato. La liquidazione dei saldi rappresenta il momento conclusivo della regolazione economica tra il servizio sanitario e le strutture che hanno prestato servizi, ed è disciplinata secondo procedure amministrative specifiche che coinvolgono sia la Regione come autorità di programmazione e controllo sia l'ATS come organismo responsabile della gestione sanitaria territoriale.
La questione giuridica
Il ricorso pone problemi complessi di natura procedurale e di giurisdizione relativi alla corretta individuazione del giudice competente a pronunciarsi sulla legittimità degli atti impugnati. Le questioni giuridiche fondamentali riguardano se i provvedimenti di liquidazione dei saldi e i relativi atti dell'ATS debbano essere considerati come esercizio di funzione amministrativa soggetta al controllo del giudice amministrativo, ovvero se appartengono alla sfera dei rapporti di diritto civile e commerciale sottratti alla giurisdizione amministrativa. Inoltre, sussistono questioni relative alla ricevibilità di taluni ricorsi avverso delibere regionali risalenti nel tempo e alla ammissibilità dell'impugnazione di atti di programmazione generale non direttamente lesivi della posizione della ricorrente. La sentenza pertanto doveva prima di tutto decidere su questioni di natura procedimentale e processuale relative alla corretta configurazione della controversia dal punto di vista della giurisdizione.
La motivazione del giudice
Il collegio giudicante ha affrontato il ricorso non entrando nel merito sostanziale delle lamentele della società ricorrente ma risolvendo i problemi preliminari di ricevibilità e ammissibilità. Con riferimento alla DGR Lombardia numero XI/4049 del 14 dicembre 2020, il tribunale ha dichiarato irricevibile l'impugnazione probabilmente per ragioni di carenza di interesse concreto ad agire o per tempestività del ricorso, considerato che il provvedimento era ormai troppo risalente al momento dell'impugnazione. Per quanto riguarda gli atti dell'ATS Insubria e i presupposti provvedimenti regionali di autorizzazione, il giudice ha dichiarato l'inammissibilità per difetto di giurisdizione, individuando quale giudice fornito di competenza il giudice ordinario presso il quale la ricorrente potrà riproporre l'azione nel termine di legge. Questa decisione riflette la considerazione che gli atti di liquidazione e pagamento dei saldi, pur essendo formalmente emanati da organi amministrativi, presentano caratteristiche tali da farli rientrare nella sfera dei rapporti contrattuali e civilistici tra la struttura sanitaria e il servizio sanitario nazionale, piuttosto che nella sfera dell'esercizio della potestà amministrativa tipica della giurisdizione del TAR. Infine, il collegio ha ritenuto inammissibile l'impugnazione della DGR numero XI/4773 del 2021, del decreto regionale numero 14896 del 2022 e della DGR numero XI/6387 del 2022, probabilmente considerando che si trattava di atti di programmazione generale non direttamente e immediatamente lesivi della posizione della ricorrente.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia ha accolto le eccezioni preliminari sollevate da Regione Lombardia, dichiarando irricevibile l'impugnazione della DGR numero XI/4049 del 2020 e inammissibili sia l'impugnazione degli atti dell'ATS Insubria rimettendo la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, sia l'impugnazione di talune delibere regionali di programmazione e indirizzo generale. La sentenza ordina alla ricorrente la possibilità di riproporre il ricorso mediante azione ordinaria presso il giudice ordinario competente entro il termine di legge, con la conseguenza che la controversia sui meriti della liquidazione potrà essere decisa in quella sede. Le spese processuali sono state compensate, il che significa che ciascuna parte sopporterà le proprie spese legali senza condanna reciproca. Pur non decidendo nel merito, la sentenza fornisce all'eventuale giudice ordinario l'indicazione processuale della corretta sede giurisdizionale per discutere il merito della controversia sulla misura dei saldi 2021.
Massima
La controversia relativa alla liquidazione dei saldi dovuti a strutture sanitarie private accreditate per prestazioni rese rientra nella giurisdizione del giudice ordinario quando gli atti impugnati presentino caratteristiche tali da farli rientrare nella sfera dei rapporti contrattuali e civilistici piuttosto che nell'esercizio della potestà amministrativa, sottraendoli pertanto alla competenza del giudice amministrativo.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) ha pronunciato la presente SENTENZA Marco Bignami, Presidente Stefano Celeste Cozzi, Consigliere Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore per l'annullamento A) della nota di A.T.S. Insubria in data 04.08.2022 con i relativi allegati, avente ad oggetto “Prospetto della produzione validata - specialistica ambulatoriale e tamponi”, relativa alle prestazioni rese nell’anno 2021, con la quale sono stati comunicati i dati definitivi dei saldi relativi all’anno 2021 autorizzati da Regione Lombardia; B) del provvedimento della Regione Lombardia n. 460 del 28.07.2022 avente ad oggetto “Liquidazione dei saldi alle Strutture pubbliche e private per prestazioni di ricovero, attività sub acute, specialistica ambulatoriale e di screening – Anno 2021”, di cui si è avuta conoscenza soltanto dal provvedimento sub A), con il quale la stessa Regione Lombardia ha comunicato ad A.T.S. Insubria “la produzione validata (…) per l’anno 2021 per la specialistica ambulatoriale e tamponi” e ha autorizzato l’Ats Insubria al pagamento del saldo dei compensi spettanti a TOMA per l’anno 2021 in misura ridotta; C) delle delibere dell’Ats Insubria, adottate in conseguenza del provvedimento regionale sub B), di data ed estremi sconosciuti, con le quali è stato previsto il pagamento in favore di TOMA dei saldi 2021, in misura ridotta; D) di ogni atto presupposto, connesso o conseguente, ivi espressamente inclusi, per quanto occorrer possa: D1) la D.G.R. Lombardia N. XI/6387 del 16/05/2022 recante “Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione per l’anno 2022”; D2) la DGR Lombardia N. XI/4049 del 14/12/2020 recante “Ulteriori determinazioni in merito all’attività di negoziazione sanitaria e sociosanitaria per l’anno 2020” comprensiva dei suoi allegati; D3) la DGR Lombardia N. XI/4061 del 16/12/2020 recante “Ulteriori indicazioni in merito alle attività di cui all’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, N. 502 nei termini disposti dal DL 95/2012 (art. 15, comma 14) e dalla Legge 208/2015 (art. 1, commi 574-577) di cui alla DGR XI/2013/2019)” con tutti i suoi allegati; D4) la D.G.R. Lombardia N. XI/4773 del 26.05.2021 recante “Determinazioni in ordine alla negoziazione 2021 e ulteriori determinazioni in ambito sanitario e sociosanitario” (cd. Regole di sistema 2021) comprensiva dei suoi allegati, atti impugnati con il ricorso introduttivo; A) della nota di A.T.S. Insubria Prot. n. 0115570 del 27/10/2022, con relativi allegati, avente ad oggetto “Trasmissione nota Regionale saldi prestazioni sanitarie 2021 - precisazioni”; B) della Nota della Regione Lombardia Prot. n. G1.2022.0042957 del 24.10.2022, avente ad oggetto “Saldi prestazioni sanitarie 2021 – precisazioni”, allegata alla nota sub A); C) del Decreto regionale n. 14896 del 18.10.2022 avente ad oggetto “Modifica e/o integrazione dell’assegnazione, a favore delle ATS, ASST, Fondazioni IRCCS, INRCA di Casatenovo, AREU e agenzia di controllo del sistema sociosanitario lombardo delle risorse destinate al finanziamento di parte corrente del F.S.R. per l’esercizio 2022 a seguito di procedure di assestamento””, di cui si è avuta conoscenza soltanto dal provvedimento sub A); D) della Nota di Ats Insubria Prot. n. 0136371 del 15.12.2022 avente ad oggetto “Trasmissione dati definitivi 2021 – DGR N. XI/6488/2022 “Determinazioni relative alle Strutture Sanitarie provate accreditate a contratto nel quadro delle norme nazionali che hanno disposto contributi a ristoro per l’emergenza COVID 19 – Esercizio 2021””, con relativi allegati recanti determinazione definitiva dei saldi 2021; E) di ogni atto presupposto, connesso o conseguente, ivi espressamente inclusi, per quanto occorrer possa: E1) i provvedimenti regionali di determinazione, liquidazione ed autorizzazione al pagamento dei saldi 2021, come indicati nei provvedimenti sub A), B), C) e D) in misura ridotta; E2) le delibere di Ats Insubria conseguenti alle determinazioni regionali di cui sub E1), atti impugnati con motivi aggiunti. sul ricorso numero di registro generale 2858 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Toma Advanced Biomedical Assays S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Frascella e Salvatore Mileto, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti Agenzia Tutela della Salute dell'Insubria, non costituita in giudizio; Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Gallonetto e Maria Emilia Moretti, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2023 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti: -ne dichiara l’irricevibilità, con riferimento all’impugnazione della d.G.R. Lombardia n. XI/4049 del 14/12/2020; -ne dichiara l’inammissibilità per difetto di giurisdizione, con riferimento all’impugnazione degli atti di ATS di cui in epigrafe, e dei presupposti provvedimenti regionali di autorizzazione, indicando quale giudice fornito di giurisdizione il Giudice ordinario, presso il quale l’azione potrà essere riproposta entro il termine di legge; -dichiara l’inammissibilità della domanda di annullamento della d.G.R. n. XI/4773/2021, del decreto regionale n. 14896 del 18.10.22 e della d.G.R. Lombardia N. XI/6387 del 16/05/2022 recante “Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione per l’anno 2022”. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati:
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