Sentenza n. 202302383/2023

Il contesto e i fatti

EUROSPITAL s.p.a. ha promosso ricorso davanti al TAR Lombardia per impugnare una decisione di ARIA s.p.a., l'Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti della Lombardia, la quale aveva disposto la proroga di una convenzione per ulteriori dodici mesi relativa alla fornitura di deflussori ed elastometri per il lotto numero 17. La proroga era stata comunicata mediante nota protocollata il tredici giugno duemilaventitre a condizioni identiche a quelle originariamente stipulate. EUROSPITAL contestava la legittimità della proroga sostenendo che sopravvenute modifiche delle condizioni contrattuali avrebbero reso illegittima la prosecuzione della convenzione alle medesime condizioni, violando così i principi di cui all'articolo uno punto tre del disciplinare di gara e all'articolo quattro della convenzione stessa. La ricorrente chiedeva sia l'accertamento dell'insussistenza del diritto di ARIA di prorogare unilateralmente il rapporto sia l'annullamento della nota di proroga e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali.

Il quadro normativo

La controversia si inscrive nell'ambito della disciplina applicabile alle convenzioni stipulate dalle amministrazioni pubbliche per l'acquisizione di forniture e beni, con particolare riferimento alle modalità di proroga e alle condizioni entro cui essa può avvenire legittimamente. Rilevavano in particolare le disposizioni contenute nel disciplinare di gara e nella convenzione sottoscritta tra le parti, che fissavano i parametri entro i quali la proroga poteva essere esercitata, nonché la disciplina generale sugli acquisti pubblici gestiti da ARIA. Tuttavia, la questione fondamentale che il giudice doveva risolvere non era meramente quella della legittimità amministrativa della proroga bensì quella della corretta ripartizione della giurisdizione tra il giudice amministrativo e il giudice ordinario, questione regolata dall'articolo undici del codice di procedura amministrativa, secondo il quale il giudice ordinario è competente per le controversie relative alle obbligazioni derivanti da contratti.

La questione giuridica

Il nucleo della questione risiedeva nella determinazione se il ricorso proposto davanti al TAR vertesse veramente sulla legittimità di un atto amministrativo oppure se riguardasse piuttosto l'interpretazione e l'esecuzione di rapporti di natura contrattuale. Benché formalmente EUROSPITAL si lamentasse di un provvedimento amministrativo emanato da un'azienda pubblica, occorreva verificare se la controversia concernesse effettivamente la validità dell'atto amministrativo in sé oppure se il conflitto fosse sostanzialmente relativo ai diritti e agli obblighi che derivavano dalla convenzione sottoscritta dalle parti. La qualificazione della natura della controversia era infatti decisiva per l'attribuzione della competenza giurisdizionale, determinando se il giudice amministrativo fosse il foro appropriato oppure se la materia dovesse essere sottoposta al giudice ordinario quale competente per le controversie contrattuali.

La motivazione del giudice

Il collegio giudicante, presieduto da Maria Ada Russo con relazione del consigliere Stefano Celeste Cozzi, ha esaminato attentamente la natura della controversia evincibile dagli atti introduttivi e dai motivi addotti. Il TAR ha ritenuto che, sebbene formalmente la ricorrente contestasse una nota di proroga della convenzione, la sostanza della questione concerneva l'interpretazione dei termini contrattuali e la corretta applicazione delle clausole che disciplinavano le condizioni di proroga. In altri termini, il giudice amministrativo ha riconosciuto che la vera controversia riguardava non tanto la legittimità di un esercizio di autorità amministrativa bensì piuttosto i diritti e gli obblighi derivanti dal contratto sottoscritto tra le parti. Il collegio ha quindi concluso che il giudice ordinario, e non quello amministrativo, fosse il foro naturalmente competente per risolvere dispute riguardanti l'interpretazione e l'esecuzione di convenzioni, anche quando l'altra parte sia un soggetto pubblico come ARIA.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia nella seduta del tre ottobre duemilaventitre ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che il giudice ordinario sia il giudice fornito di giurisdizione davanti al quale EUROSPITAL potrà riproporre la controversia secondo le modalità stabilite dall'articolo undici secondo comma del codice di procedura amministrativa. Le spese del giudizio sono state compensate tra le parti, significando che ciascuna di esse sopporterà le proprie spese processuali. La sentenza è stata ordinata per l'esecuzione dall'autorità amministrativa.

Massima

La controversia relativa alla proroga di una convenzione per la fornitura di beni, anche quando coinvolga un'azienda pubblica, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario allorché verta sostanzialmente su questioni di interpretazione e applicazione dei termini contrattuali piuttosto che sulla legittimità di un atto amministrativo in senso proprio.