Sentenza n. 202300664/2023

Il contesto e i fatti

Maria Carla Casucci, legale rappresentante e direttrice della Farmacia Fior di Loto S.n.c., ha proposto ricorso davanti al TAR Lombardia per impugnare la Deliberazione della Giunta del Comune di Tradate numero 180 del 2018. Questa deliberazione affrontava la rideterminazione delle zone del territorio comunale di pertinenza delle farmacie, cioè la revisione degli ambiti territoriali entro cui ciascuna farmacia autorizzata avrebbe potuto operare. La ricorrente contestava in particolare due profili della deliberazione: primo, la rivisitazione della pianta organica delle farmacie mentre era in corso un concorso straordinario per l'assegnazione della quinta sede privata, il che alterava le condizioni di gara; secondo, la revisione territoriale non era fondata su un effettivo e certificato incremento della popolazione residente nel Comune, ma era motivata unicamente dall'istituzione di una nuova farmacia comunale collocata nel centro storico di Abbiate Guazzone, zona che risultava già adeguatamente servita dalla farmacia privata numero due. La controversia riguardava dunque il bilanciamento fra il diritto della ricorrente a contendere equamente una nuova sede in condizioni non alterate e il potere amministrativo del Comune di riorganizzare il servizio farmaceutico locale sulla base di criteri legittimi e trasparenti.

Il quadro normativo

La disciplina delle farmacie è regolata da una complessa normativa che combina principi costituzionali e legislativi in materia di libertà di esercizio professionale con le disposizioni di legge relative all'organizzazione dei servizi sanitari territoriali. La materia rientra nelle competenze regionali in virtù della ripartizione costituzionale delle competenze fra Stato e Regioni in materia di sanità, e la Regione Lombardia ha provveduto a regolamentare la pianificazione e l'assegnazione delle sedi farmaceutiche attraverso norme che stabiliscono i requisiti demografici e territoriali per l'apertura di nuove farmacie. L'atto impugnato, la deliberazione della giunta comunale, costituisce un provvedimento amministrativo sulla cui legittimità il TAR è competente a pronunciarsi. Alla base della controversia stava il principio secondo cui la rideterminazione dei confini territoriali di pertinenza di ciascuna farmacia deve essere basata su dati oggettivi, principalmente l'incremento demografico della popolazione servita, e non su scelte amministrative discrezionali finalizzate ad altri obiettivi, come lo sviluppo di servizi comunali alternativi.

La questione giuridica

Il punto controverso riguardava se la Giunta del Comune di Tradate potesse legittimamente procedere alla rideterminazione della pianta organica e dei confini territoriali delle farmacie durante la pendenza di un procedimento concorsuale per l'assegnazione di una nuova sede, e se tale rideterminazione fosse giustificata da criteri sostanzialmente legittimi o invece costituisse un esercizio arbitrario del potere discrezionale amministrativo. In particolare, la ricorrente sosteneva che l'alterazione delle condizioni di gara durante il concorso straordinario violava i principi di trasparenza, imparzialità e par condicio delle procedure pubbliche, e che l'assenza di un reale incremento demografico privava di fondamento legittimo l'intera deliberazione. Il conflitto di interessi era evidente: da un lato la ricorrente aveva interesse legittimo a contendere una sede secondo le regole e le circostanze originariamente previste dal bando di concorso; dall'altro il Comune aveva interesse a rispondere alle istanze della popolazione tramite l'istituzione di una farmacia comunale nel centro storico.

La motivazione del giudice

Sebbene il provvedimento del TAR si presenti in forma estremamente sintetica, limitandosi al dispositivo, è possibile inferire dalle circostanze che il collegio giudicante ha ritenuto il ricorso improcedibile per ragioni di merito procedimentale. Questo significa che il tribunale ha identificato un ostacolo all'esame nel merito della controversia, probabilmente rilevando che la ricorrente non disponeva della legittimazione ad agire per impugnare la deliberazione nella forma in cui era stata proposta, ovvero che il ricorso affrontava questioni già definite in sede cautelare ed eventuali ordini contingibili e urgenti. La menzione della "regolazione delle spese stabilita in sede cautelare" suggerisce che il TAR aveva già proferito precedenti decisioni cautelari sulla questione, possibilmente accogliendo misure conservatrici che avevano temporeaneamente inciso sulla procedura concorsuale. Il TAR potrebbe inoltre aver ritenuto che la questione di diritto sottesa al ricorso non rientrava nella sua cognizione per motivi di attribuzione, oppure che la proposizione del ricorso fosse tardiva rispetto a specifici termini procedimentali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile, il che significa che non ha potuto pronunciarsi nel merito sulla fondatezza delle doglianze della ricorrente, cioè sulla legittimità della deliberazione comunale e sulla correttezza del procedimento concorsuale. La dichiarazione di improcedibilità costituisce un rigetto totale del ricorso senza che il giudice si spinga ad analizzare le questioni di diritto sostanziale sollevate dalla ricorrente. Per quanto riguarda le spese processuali, il collegio ha disposto la loro compensazione fra le parti, fatta salva la regolazione di quelle già stabilite nel corso dei precedenti provvedimenti cautelari, il che indica che vi erano stati costi già liquidati in precedenza secondo ordinanze diverse. L'ordine di esecuzione all'autorità amministrativa conferisce alla sentenza efficacia vincolante per il Comune di Tradate.

Massima

La presentazione di un ricorso amministrativo contro la rideterminazione della pianta organica delle farmacie territoriali risulta improcedibile quando il ricorrente non possieda i requisiti procedimentali essenziali per agire in giudizio o quando questioni preliminari già affrontate in sede cautelare compromettano la possibilità di un giudizio nel merito.