Sentenza n. 202300620/2023

Il contesto e i fatti

Nicolò Mascheroni Stianti ha proposto ricorso presso il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia contro il Comune di Milano e contro Massimo Borella per contestare l'ordine di demolizione prot. 138466 del 9 marzo 2022, emesso dalla Direzione Rigenerazione Urbana. La controversia affonda le radici in una sentenza precedente del Consiglio di Stato (VI, n. 4017/2021), che aveva confermato l'annullamento definitivo di un permesso di costruire in sanatoria n. 326 del 7 febbraio 2007, originariamente rilasciato a Massimo Borella dal Comune di Milano. Borella aveva ottenuto tale permesso in sanatoria per lavori costruttivi già realizzati, ma il permesso era stato ritenuto illegittimo dai giudici amministrativi e definitivamente annullato. L'ordine di demolizione impugnato rappresentava, almeno nelle intenzioni del Comune, l'esecuzione della sentenza passata in giudicato, ossia il provvedimento che rendeva effettivo l'annullamento del permesso attraverso l'abbattimento dell'opera costruita. Il ricorrente Mascheroni, venuto a conoscenza dell'ordine di demolizione solo mediante accesso agli atti il 29 marzo 2022, ha contestato la legittimità di tale ordine, sostenendo violazioni procedurali e sostanziali.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel sistema delle procedure di ottemperanza ai giudicati amministrativi e, più ampiamente, nel diritto dell'edilizia e dei condoni. Le norme rilevanti includono le disposizioni del codice del processo amministrativo relative alla fase di esecuzione delle sentenze, nonché la legislazione sui condoni edilizi che permette di sanatoria costruzioni già realizzate. Il permesso in sanatoria, sebbene sia uno strumento previsto dall'ordinamento, rimane sottoposto al pieno controllo di legittimità da parte dell'amministrazione e dei giudici: un permesso in sanatoria illegittimo per violazione delle norme edilizie, paesaggistiche o urbanistiche può essere annullato, e tale annullamento comporta conseguenze sulla validità del permesso e sulla legalità della costruzione stessa. L'ordine di demolizione rappresenta il mezzo attraverso il quale l'amministrazione esegue materialmente una sentenza di annullamento, ma anche tale ordine deve rispettare i principi di legalità, proporzionalità e procedura corretta.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia consisteva nel determinare se l'ordine di demolizione emesso dal Comune di Milano fosse un atto legittimo per ottemperare al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, oppure se contenesse vizi che lo rendessero illegittimo e annullabile. In particolare, il ricorrente contestava l'ordine di demolizione asserendo violazioni procedurali e sostanziali nella sua adozione. La questione era ulteriormente complicata dal fatto che il ricorrente lamentava di non essere stato messo in condizione di partecipare al procedimento di ottemperanza: l'ordine gli era rimasto sconosciuto fino a quando non aveva esercitato accesso agli atti. Inoltre, si poneva il problema se un ordine di demolizione, anche quando technicamente volto a dare esecuzione a una sentenza, potesse in realtà costituire un atto amministrativo nuovo e autonomo soggetto ai controlli di legittimità del processo amministrativo, oppure se fosse un mero strumento esecutivo insindacabile.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha proceduto a una analisi articolata della posizione processuale del ricorrente e della legittimità dell'ordine contestato. In primo luogo, il collegio ha dichiarato inammissibile l'azione di ottemperanza, ritenendo che questo non fosse il mezzo processuale corretto per contestare un ordine di demolizione e che il ricorrente dovesse invece ricorrere all'impugnazione diretta dell'ordine stesso. Tuttavia, il TAR ha ritenuto ammissibile e fondato il ricorso impugnatorio proposto contro l'ordine di demolizione, accogliendo le censure del ricorrente sulla legittimità dell'atto. Il giudice ha evidentemente riscontrato nella motivazione dell'ordine di demolizione, o nelle modalità della sua adozione, dei vizi tali da renderlo illegittimo. L'annullamento viene disposto "in parte qua", il che indica che solo una porzione dell'ordine è stata annullata, probabilmente quella che presentava i vizi maggiori. La nomina di un commissario ad acta nel provvedimento conclusivo rappresenta una decisione significativa: il giudice, ritenendo che l'amministrazione non potesse provvedere autonomamente, ha designato un commissario per dare esecuzione alla sentenza.

La decisione

Il Tribunale ha accolto il ricorso impugnatorio presentato da Nicolò Mascheroni Stianti annullando parzialmente l'ordine di demolizione prot. 138466 del 9 marzo 2022 emesso dal Comune di Milano, con le conseguenze specificate nella motivazione della sentenza. Il provvedimento è divenuto definitivo al momento della pronuncia. Il Comune di Milano e Massimo Borella sono stati condannati solidalmente al pagamento delle spese di giudizio a favore del ricorrente nella misura di 2.500 euro ciascuno, per un totale di 5.000 euro, oltre oneri e spese generali, ed è stata disposta anche la rifusione del contributo unificato a carico del Comune di Milano. La sentenza è stata dichiarata immediatamente esecutiva dall'autorità amministrativa, e la nomina di un commissario ad acta è stata disposta per garantire l'ottemperanza al giudicato.

Massima

In materia di ottemperanza ai giudicati amministrativi, l'ordine di demolizione emanato per dare esecuzione a una sentenza di annullamento di un permesso edilizia rimane sottoposto al pieno controllo di legittimità e può essere annullato quando affetto da vizi procedurali o sostanziali, con nomina eventuale di commissario ad acta se l'amministrazione risulti inadempiente.