Sentenza n. 202300916/2023

Il contesto e i fatti

Il Comune di San Martino Siccomario ha ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia contro la società Bivio Casa Srl per accertare e sanzionare l'inadempimento degli obblighi assunti mediante la sottoscrizione di una convenzione urbanistica stipulata il 12 ottobre 2006. La convenzione riguardava l'attuazione del comparto urbanistico denominato ATI3 in via Gramsci e prevedeva l'obbligo della società privata di realizzare opere di urbanizzazione secondaria a carico dello sviluppatore nel contesto di un'operazione immobiliare. La controversia è sorta perché Bivio Casa Srl ha realizzato solo parzialmente le opere dovute, non eseguendo alcuni interventi di urbanizzazione secondaria e realizzando in modo difettoso altre parti delle medesime opere, oltre a non completare ulteriori interventi che erano stati posti a suo carico dalla convenzione. Il Comune ha chiesto al giudice amministrativo sia l'accertamento formale di tale inadempimento sia la risoluzione della convenzione urbanistica con effetti retroattivi e il risarcimento dei danni derivati dal mancato completamento dei lavori. Il ricorso è stato depositato nel 2016 ed è stato deciso in camera di consiglio il 21 febbraio 2023 dopo la relazione della dott.ssa Laura Patelli e l'audizione dei difensori delle parti.

Il quadro normativo

La fattispecie si inquadra nel complesso sistema dei rapporti tra amministrazioni pubbliche e operatori immobiliari regolato dalle convenzioni urbanistiche, istituti di diritto urbanistico mediante cui il privato assume obblighi di realizzazione di infrastrutture pubbliche o di utilità generale in cambio di diritti edificatori. Le convenzioni urbanistiche sono veri e propri contratti disciplinati da norme di diritto civile e amministrativo, con efficacia verso i terzi per ciò che attiene ai beni pubblici e agli standards urbanistici. In caso di inadempimento del privato, la legge prevede che l'amministrazione possa ricorrere sia ai rimedi civilistici previsti dal codice civile, in particolare la risoluzione per inadempimento ex articolo 1453 c.c., sia a rimedi amministrativi quali la confisca delle garanzie fideiussorie e l'acquisizione coattiva dei suoli e delle opere. Nel caso di specie, il Comune ha esperito l'azione di risoluzione della convenzione e di risarcimento del danno, ricorrendo agli strumenti civilistici secondo la qualificazione della convenzione come contratto. L'articolo 1453 c.c. stabilisce che il creditore, salvo diversa volontà delle parti, può chiedere la risoluzione del contratto in caso di inadempimento dell'obbligazione da parte del debitore, a condizione che l'inadempimento sia sufficientemente grave e non puramente marginale.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia era se Bivio Casa Srl avesse effettivamente adempiuto agli obblighi assunti con la convenzione urbanistica del 2006, oppure se il suo comportamento potesse essere qualificato come inadempimento idoneo a giustificare la risoluzione del contratto. In particolare, era necessario valutare se la mancata realizzazione di parte delle opere di urbanizzazione secondaria, la realizzazione inesatta di altre parti delle medesime opere e la mancata realizzazione degli ulteriori interventi dovuti costituissero un inadempimento grave e sostanziale della convenzione, capace di frustrare l'interesse che il Comune aveva sotteso alla stipulazione dell'accordo. La questione richiedeva anche una valutazione del nesso di causalità tra l'inadempimento e il danno concretamente sofferto dal Comune, nonché la quantificazione del pregiudizio economico derivante dalla necessità di completare le opere mediante risorse pubbliche.

La motivazione del giudice

Sebbene la sentenza come fornita non contenga la motivazione estesa, il contenuto del dispositivo consente di inferire il ragionamento del collegio. Il tribunale ha riconosciuto che gli inadempimenti addotti dal Comune sussistevano effettivamente, qualificandoli come gravi e idonei a frustrare lo scopo pratico della convenzione urbanistica, vale a dire la realizzazione di infrastrutture pubbliche nel comparto edificato. Il giudice ha valutato il comportamento complessivo di Bivio Casa Srl non come una mera inosservanza formale o marginale, bensì come una violazione sostanziale degli obblighi contrattuali, considerata la pluralità dei vizi e delle omissioni denunciate. Di conseguenza, il collegio ha ritenuto legittimo l'esercizio del diritto di risoluzione della convenzione da parte dell'amministrazione comunale, accogliendo il ricorso nella parte relativa all'accertamento dell'inadempimento e alla risoluzione ex articolo 1453 c.c. Tuttavia, il tribunale ha applicato un criterio ristruttivo nella quantificazione dei danni, accogliendo soltanto la domanda di risarcimento nella misura di euro 222.475,75, corrispondente probabilmente ai costi effettivamente documentati del completamento delle opere omesse, e rigettando le ulteriori domande risarcitorie, secondo un principio di ragionevolezza e di effettiva comprovazione del danno.

La decisione

Il tribunale ha accolto il ricorso del Comune nei limiti della motivazione, procedendo alla risoluzione della convenzione urbanistica stipulata il 12 ottobre 2006 per l'attuazione del comparto ATI3 in via Gramsci, con effetto retroattivo secondo quanto previsto dall'articolo 1453 c.c., determinando così il venir meno degli obblighi e dei diritti reciproci derivanti dal contratto. Bivio Casa Srl è stata condannata al pagamento della somma di euro 222.475,75 a favore del Comune, a titolo di risarcimento del danno, comprensiva di interessi dalla data della domanda al momento del saldo. Il tribunale ha rigettato le ulteriori domande risarcitorie formulate dal Comune, ritenendole non provate o eccedenti il danno effettivamente verificatosi, nonché ha rigettato la domanda formulata dalla società secondo l'articolo 2932 del codice civile, con la quale probabilmente era stata azionata la restituzione della proprietà di suoli o beni consegnati in esecuzione della convenzione. Le spese di giudizio sono state compensate tra le parti, fatta eccezione per l'obbligo di restituzione da parte di Bivio Casa Srl del contributo unificato versato dal Comune.

Massima

Quando un privato concluda una convenzione urbanistica con l'amministrazione comunale e sia inadempiente nella realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria che gli erano imposte, l'amministrazione medesima può utilmente ricorrere alla risoluzione del contratto per inadempimento ai sensi dell'articolo 1453 del codice civile, ottenendo il risarcimento dei danni corrispondenti alle spese di completamento delle opere non realizzate.