Sentenza n. 202303103/2023

Il contesto e i fatti

La ricorrente Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A., società concessionaria della Pedemontana Lombarda, ha impugnato una serie di atti amministrativi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti riguardanti il Decreto interministeriale n. 7 del 19 gennaio 2018, relativo all'approvazione di un Atto Aggiuntivo n. 2 alla Convenzione con Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., finalizzato al collegamento autostradale Dalmine-Como-Varese e al valico del Gaggiolo. La Corte dei Conti aveva restituito il decreto per forma non valida, evidenziando che l'Atto Aggiuntivo risultava sottoscritto mediante una mera scansione del provvedimento firmato digitalmente, non conformandosi alle prescrizioni normative sulla firma digitale. Il Ministero aveva quindi comunicato alla ricorrente che si rendeva necessaria una nuova sottoscrizione in forma digitale dell'Atto Aggiuntivo, dando inizio a una controversia sulla validità formale di atti amministrativi di rilievo per la gestione della concessione autostradale.

Il quadro normativo

La controversia si colloca nel quadro della normativa sulla firma digitale per gli atti amministrativi, in particolare l'articolo 32, comma 14, del Decreto Legislativo n. 50 del 2016, che stabilisce specifiche prescrizioni formali per la sottoscrizione in forma digitale dei provvedimenti amministrativi. La norma richiede che la firma digitale non sia una mera riproduzione dell'originale cartaceo scannerizzato, ma una vera e propria sottoscrizione digitale dell'atto. Inoltre, la sentenza tocca il controllo di legittimità della Corte dei Conti sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, competente a verificare il rispetto dei requisiti formali dei provvedimenti amministrativi prima della loro assunzione definitiva. Il contesto normativo comprende anche le disposizioni in materia di contratti e convenzioni per le concessioni autostradali, regolate dal diritto amministrativo della contrattazione pubblica e dai principi di trasparenza e correttezza amministrativa.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia riguardava la legittimità degli atti del Ministero con cui era stata comunicata la necessità di rettificare la forma digitale del provvedimento a causa dell'irregolarità segnalata dalla Corte dei Conti. La ricorrente contestava, attraverso il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, sia il comunicato del 14 giugno 2018 che trasferiva il rilievo della Corte dei Conti, sia i successivi atti di dicembre 2018 e giugno 2019, nei quali il Ministero persisteva nel richiedere la rificazione formale. La questione implicava la valutazione della correttezza dell'operato della Corte dei Conti nel formulare obiezioni sulla forma degli atti, nonché la legittimità delle comunicazioni ministeriali conseguenti a tali obiezioni, e potenzialmente il diritto della ricorrente a ottenere la piena efficacia del Decreto interministeriale senza ulteriori formalità.

La motivazione del giudice

La sentenza, pur contenendo un dispositivo perentorio di improcedibilità, non espone esplicitamente nella sua parte motiva i dettagli del ragionamento seguito dal collegio. Tuttavia, dalla struttura dei provvedimenti impugnati e dalla loro evoluzione nel tempo emerge che il TAR ha ritenuto di dover dichiare l'improcedibilità del ricorso, presumibilmente sulla base di un vizio processuale non sanabile. Tra le ipotesi ricostruibili figurano la possibile mancanza di legittimazione passiva di taluno dei convenuti (si noti che Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. non si è costituito in giudizio), ovvero la sopravvenienza di fatti tali da rendere la controversia sostanzialmente priva di effetti pratici, o ancora un difetto di interesse attuale della ricorrente a proseguire in giudizio dopo i mutamenti intervenuti nella gestione amministrativa dei provvedimenti. Il giudice amministrativo, operando un controllo formale sulla proponibilità del ricorso, ha concluso per l'impossibilità procedurale di proseguire l'esame dei motivi nel merito.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, ha dichiarato il ricorso numero 2237 del 2018, integrato con i motivi aggiunti, improcedibile, pronunciandosi definitivamente sul gravame. La pronuncia comporta la chiusura del giudizio senza una decisione nel merito della controversia, essendo venute meno le condizioni procedurali per la prosecuzione del giudizio. Le spese sono state ritenute compensabili tra le parti, secondo il principio di equità processuale per i casi di improcedibilità. La sentenza è stata resa esecutiva dall'autorità amministrativa nella data del 6 dicembre 2023.

Massima

L'improcedibilità del ricorso amministrativo consegue al venir meno delle condizioni procedurali essenziali per la continuazione della controversia, determinando la cessazione del giudizio senza pronunciamento nel merito delle questioni sollevate dalla ricorrente. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Prima ha pronunciato la presente sentenza. Antonio Vinciguerra svolgeva la funzione di Presidente, Mauro Gatti di Consigliere, e Luca Iera di Referendario ed Estensore. Il ricorso è stato proposto per l'annullamento della nota-provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. U.0012998 del 14 giugno 2018, mediante la quale il Ministero ha comunicato che la Corte dei Conti con nota n. 18413 del 17 maggio 2018 aveva restituito il Decreto interministeriale n. 7 del 19 gennaio 2018 dichiarandolo affetto da forma non valida, in quanto l'Atto Aggiuntivo accessivo al decreto, non risultava sottoscritto digitalmente conformemente all'articolo 32, comma 14, del Decreto Legislativo n. 50 del 2016, consistendo soltanto in una mera scansione del provvedimento munita di firma digitale, e disponendo la necessità di una nuova sottoscrizione in forma digitale dell'Atto Aggiuntivo medesimo. Sono stati inoltre impugnati con motivi aggiunti depositati il 22 febbraio 2019 la nota-provvedimento del Ministero prot. U.0027939.07-12-2018 del 7 dicembre 2018 relativa al Collegamento autostradale Dalmine, Como, Varese, valico del Gaggiolo ed opere connesse dell'Autostrada Pedemontana Lombarda, nonché con ulteriori motivi aggiunti la nota-provvedimento del Ministero prot. U.0016129.26-06-2019 del 26 giugno 2019 avente ad oggetto la comunicazione dell'esito della adunanza della sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato. Il ricorso è stato proposto da Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Mazza, Manuela Sanvido e Filippo Maria Christillin, con ricorso numero 2237 del 2018. Convenuti sono il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentati dall'Avvocatura dello Stato, mentre Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. non si è costituito in giudizio. Nella seduta pubblica del 6 dicembre 2023 il Referendario Luca Iera ha riferito i motivi della causa e le parti hanno depositato le loro argomentazioni per il tramite dei relativi difensori come specificato nel verbale dell'udienza. Visto il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati, nonché gli atti di costituzione in giudizio e tutti gli atti della causa. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul gravame così integrato con i motivi aggiunti, lo dichiara improcedibile. Le spese sono compensate tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2023 con l'intervento dei magistrati Antonio Vinciguerra, Mauro Gatti e Luca Iera. L'esito della sentenza è di dichiarazione di improcedibilità del ricorso.