Sentenza n. 202301878/2023

Il contesto e i fatti

AMGA Legnano S.p.A., società che opera nel settore energetico, ha presentato ricorso al TAR Lombardia contro il provvedimento della Città Metropolitana di Milano del 17 gennaio 2019, con cui veniva sospeso il procedimento di autorizzazione per la realizzazione di un impianto di produzione di biometano a partire da FORSU, cioè dalla frazione organica dei rifiuti solidi urbani. L'impianto era stato concepito secondo le disposizioni del Decreto Legislativo 387 del 2003 in materia di energie rinnovabili. L'amministrazione locale aveva disposto la sospensione del procedimento autorizzativo in attesa che il legislatore nazionale o le istituzioni comunitarie emanassero una specifica regolamentazione in merito alle modalità di cessazione della qualifica di rifiuto per il biometano prodotto da scarti organici, questione allora priva di una disciplina sufficientemente univoca. Il ricorso era stato proposto nel 2019 ma la causa si è protratta sino al 2023, momento in cui il collegio giudicante ha pronunciato la sentenza.

Il quadro normativo

La materia è governata dal Decreto Legislativo 387 del 2003, che implementa la Direttiva comunitaria 2001/77/CE sulla promozione dell'energia da fonti rinnovabili, e dalla Direttiva 2008/98/CE sulla gestione e classificazione dei rifiuti, con specifico riguardo all'istituto della cessazione della qualifica di rifiuto, denominato End of Waste. Quest'ultimo istituto costituisce il nucleo giuridico della controversia, poiché determina quando una sostanza originariamente classificabile come rifiuto acquisisce la qualificazione di sottoprodotto o di prodotto finito, con conseguenze dirette sulla legittimità dei suoi utilizzi nei cicli produttivi. Nel caso specifico, occorreva chiarire le modalità autorizzative e i requisiti per la produzione di biometano partendo da rifiuti organici biodegradabili e per il successivo riconoscimento della cessazione della qualifica di rifiuto per il prodotto finale. Tra il 2019 e il 2023, sia a livello europeo che nazionale, si sono verificati significativi sviluppi normativi che hanno progressivamente disciplinato questo settore.

La questione giuridica

Il punto controverso riguardava la legittimità della decisione amministrativa di sospendere il procedimento autorizzativo in assenza di una normativa sufficientemente definita sulla qualificazione del biometano da rifiuti. La ricorrente sosteneva che la sospensione costituisse un'illegittima paralisi del diritto a ottenere una pronuncia amministrativa nel merito della propria domanda, specialmente considerando che la stessa Regione Lombardia aveva ritenuto opportuno chiedere al Ministero dell'Ambiente chiarimenti sulla materia, confermando l'incertezza normativa del quadro di riferimento. L'amministrazione convenuta oppone che la sospensione rappresentasse una misura prudenziale e ragionevole, volta a evitare l'emanazione di provvedimenti autorizzativi successivamente smentiti da nuove disposizioni legislative o regolamentari. La questione toccava dunque l'equilibrio tra il diritto del privato a una decisione tempestiva e ragionevole dell'amministrazione e il dovere dell'amministrazione di esercitare funzioni in coerenza con l'ordinamento giuridico in evoluzione.

La motivazione del giudice

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo che durante il corso del giudizio si fosse verificato un mutamento nelle condizioni fattiche e normative tale da rendere superata la controversia originaria. Questa valutazione implica che tra il 2019 e il 2023, gli sviluppi normativi nel settore della produzione di biometano e della cessazione della qualifica di rifiuto avevano definitivamente risolto, sul piano legislativo, le incertezze che avevano originato la sospensione amministrativa. Il venir meno dell'interesse giuridico a ricorrere, nonostante la legittimazione a proporre il ricorso sussistesse al momento della sua proposizione, conduce all'improcedibilità della domanda. Il collegio ha ritenuto inopportuno pronunciarsi nel merito sulla legittimità della sospensione del procedimento, poiché l'accertamento sarebbe stato privo di rilevanza pratica per la fattispecie concreta, essendo la situazione normativa nel frattempo profondamente mutata. La compensazione delle spese di giudizio riflette la circostanza che nessuna parte ha raggiunto una vittoria completa, essendo il ricorso dichiarato infondato sul piano della procedibilità piuttosto che su quello del merito.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, ordinando la compensazione delle spese di giudizio tra le parti. Di conseguenza, il provvedimento della Città Metropolitana di Milano che disponeva la sospensione del procedimento autorizzativo non è stato annullato, ma neppure è stata affermata la sua legittimità sul piano del merito, essendo la pronuncia imperniata su un profilo processuale. La decisione ha conseguito l'effetto pratico di chiudere la vicenda giudiziale, consentendo alle parti di orientare i rispettivi comportamenti sulla base della mutata situazione normativa che si era delineata negli anni successivi alla proposizione del ricorso.

Massima

La sopravvenuta carenza di interesse processuale, derivante da mutamenti nella situazione fattuale o normativa di riferimento che rendano inattuale la controversia originaria, determina l'improcedibilità del ricorso amministrativo, anche quando la legittimazione a ricorrere fosse pienamente sussistente al momento della proposizione dell'atto.