Sentenza n. 202300278/2023

Il contesto e i fatti

La City Green Light s.r.l. ha presentato ricorso davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia per impugnare la deliberazione della Giunta del Comune di Fara Gera d'Adda numero 152 del 2 novembre 2022. Tale deliberazione riguardava la valutazione comparativa e l'approvazione di proposte per l'affidamento in concessione mediante finanza di progetto del servizio di gestione della pubblica illuminazione comunale. La ricorrente contestava che il Comune avesse proceduto con le valutazioni delle proposte di concessione senza però effettuare una preliminare valutazione comparativa rispetto all'alternativa dell'adesione alla convenzione C.O.N.S.I.P. denominata Servizio Luce 4 per la Lombardia e Trentino Alto Adige. L'oggetto della contesa era quindi proceduralmente centrale: stabilire se l'ente locale aveva l'obbligo giuridico di comparare l'opzione della finanza di progetto con l'opzione della convenzione pubblica nazionale prima di prendere una decisione. Nel procedimento era anche parte il Comune di Fara Gera d'Adda in sua difesa, mentre la Hera Luce s.r.l., presumibilmente la società che aveva presentato la proposta vincente di finanza di progetto, non si costituì in giudizio.

Il quadro normativo

La controversia s'inscrive nel complesso sistema della gestione degli appalti pubblici e dei servizi comunali secondo le norme sulla finanza di progetto e sugli strumenti centralizzati di acquisto. Le convenzioni C.O.N.S.I.P. rappresentano uno strumento di sourcing pubblico messo a disposizione da una centrale di committenza nazionale al fine di razionalizzare e rendere più economiche le acquisizioni di beni e servizi da parte degli enti pubblici. Le norme vigenti in materia di appalti pubblici e di gestione della spesa pubblica prevedono che gli enti locali debbano valutare comparativamente le diverse modalità di affidamento disponibili, inclusa l'adesione a convenzioni quadro già stipulate, prima di ricorrere ad altri strumenti quali appunto la finanza di progetto. L'obbligo di valutazione comparativa mira a garantire il rispetto dei principi di trasparenza, economicità, correttezza procedurale e corretta gestione delle risorse pubbliche, principi che costituiscono fondamento della disciplina degli appalti e dei servizi pubblici nel nostro ordinamento amministrativo.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia riguardava se il Comune di Fara Gera d'Adda fosse tenuto, prima di procedere all'approvazione delle proposte di concessione mediante finanza di progetto per il servizio di illuminazione pubblica, a effettuare una valutazione comparativa della soluzione offerta dalla convenzione C.O.N.S.I.P. Servizio Luce 4. La ricorrente sosteneva che l'omissione di tale valutazione comparativa costituiva una violazione dei principi procedurali che governano l'affidamento di servizi pubblici e degli obblighi derivanti dalle normative sulla gestione degli strumenti centralizzati di acquisto. Di conseguenza, affermava che l'intera deliberazione dovesse essere annullata per difetto di corretta istruttoria amministrativa. La questione aveva rilevanza giuridica significativa poiché toccava il tema della corretta applicazione delle regole procedurali negli affidamenti pubblici e del rapporto tra strumenti locali di scelta (finanza di progetto) e strumenti centralizzati messi a disposizione delle pubbliche amministrazioni.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha accolto il ricorso della City Green Light, il che significa che ha ritenuto fondate le censure sulla illegittimità della procedura seguita dal Comune. Sebbene il testo della sentenza non riporti in esteso l'articolazione della motivazione, dall'accoglimento del ricorso si ricava che il collegio ha condiviso la ricostruzione della ricorrente secondo la quale l'ente locale era obbligato a effettuare una valutazione comparativa preliminare tra l'opzione della concessione mediante finanza di progetto e l'opzione dell'adesione alla convenzione C.O.N.S.I.P., e che l'omissione di tale valutazione integrasse un vizio procedurale di natura sostanziale. Il giudice amministrativo ha pertanto ritenuto che il Comune avesse violato il dovere di corretta istruttoria amministrativa e i principi di trasparenza e economicità che regolano l'azione amministrativa nel settore dei servizi e degli appalti pubblici. L'accoglimento della impugnazione riflette l'orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo il quale gli enti locali non godono di discrezionalità assoluta nella scelta dei modelli di affidamento, bensì devono rapportarsi alle soluzioni già individuate a livello centrale e disponibili sul mercato.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso della City Green Light s.r.l. e in conseguenza ha annullato la deliberazione della Giunta del Comune di Fara Gera d'Adda numero 152 del 2 novembre 2022, la proposta di deliberazione numero 174 del 2022 e tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti nella misura in cui risultassero lesivi dei diritti della ricorrente e della corretta valutazione comparativa. Il giudice ha inoltre condannato il Comune al pagamento di una refusione parziale delle spese di lite nella misura di duemilacinquecento euro, oltre agli accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato versato in giudizio conformemente alle disposizioni dell'articolo 13 comma 6 bis dell'ordinanza presidenziale numero 115 del 2002. La sentenza è stata ordinata per l'esecuzione dall'autorità amministrativa.

Massima

L'ente locale è obbligato a effettuare una valutazione comparativa tra le diverse modalità di affidamento di un servizio pubblico, inclusa l'adesione a convenzioni quadro C.O.N.S.I.P., prima di ricorrere alla finanza di progetto, pena l'illegittimità della deliberazione di affidamento per violazione dei principi di trasparenza e economicità che governano la spesa pubblica.