Sentenza n. 202600299/2026

Il contesto e i fatti

Il Comune di Prevalle ha promosso ricorso presso il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, al fine di ottenere l'annullamento della Convenzione sottoscritta il 14 gennaio 2022 dalla Prefettura di Brescia, dall'Ufficio d'Ambito della medesima Provincia e dalla società Acque Bresciane S.r.l. La convenzione oggetto della impugnazione riguardava la progettazione, l'affidamento e l'esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda, infrastrutture di primaria importanza per la gestione dei servizi idrici integrati e la tutela dell'ambiente lacustre. Il ricorso era stato rivolto contro il Prefetto di Brescia in qualità di Commissario straordinario per la progettazione e l'esecuzione delle opere, nonché contro l'Ufficio d'Ambito di Brescia, la Provincia di Brescia e la società Acque Bresciane S.r.l., in rappresentanza delle amministrazioni pubbliche e della concessionaria. La controversia nasceva dunque dal contesto della gestione integrata del servizio idrico in provincia, ove molteplici soggetti pubblici e privati operano in coordinamento per garantire la depurazione e il collettamento delle acque reflue secondo gli standard normativi europei e nazionali.

Il quadro normativo

La disciplina applicabile riguarda il servizio idrico integrato, sottoposto a una complessa cornice normativa che comprende il Decreto Legislativo 152/2006 (Codice dell'Ambiente), la legislazione speciale sui servizi pubblici locali e le direttive europee in materia di protezione delle acque superficiali. Le convenzioni stipulate tra amministrazioni pubbliche e operatori privati per la gestione di infrastrutture essenziali devono conformarsi ai principi di trasparenza, concorrenza e legalità amministrativa, come consolidato nella giurisprudenza amministrativa. L'istituto del Commissario straordinario è stato introdotto dalla normativa vigente al fine di accelerare la realizzazione delle opere di conformazione degli impianti di depurazione alle direttive europee, in particolare per il bacino del Lago di Garda. La questione della corretta attribuzione di giurisdizione fra il giudice amministrativo e il giudice ordinario ordinario costituisce un tema ricorrente e critico nel sistema della giustizia amministrativa italiana, specialmente quando la controversia concerna atti che presentano caratteri ibridi fra l'atto amministrativo unilaterale e il contratto di diritto privato.

La questione giuridica

Il nucleo centrale della controversia riguardava la natura giuridica della convenzione impugnata e, di conseguenza, l'attribuzione della competenza ratione materiae al giudice amministrativo ovvero al giudice ordinario. Il Comune di Prevalle contestava la legittimità della convenzione sottolineando presumibilmente violazioni di norme di legge, principi di corretta procedura amministrativa o diritti di soggetti terzi nella fase di stipulazione o negli effetti prodotti dall'atto. Tuttavia, la fattispecie presentava profili di incertezza sulla corretta qualificazione dello strumento giuridico impugnato: la convenzione, per il fatto di coinvolgere amministrazioni pubbliche e soggetti privati in una cornice di servizio pubblico, poteva essere intesa tanto come esercizio di poteri amministrativi autoritativi quanto come contratto regolato dal diritto privato, determinando così conseguenze rilevanti sulla giurisdizione competente a conoscere della controversia.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale, dopo aver acquisito gli atti della causa e ascoltato i difensori delle parti costituite in giudizio, ha proceduto all'esame della questione della giurisdizione prima di affrontare il merito della controversia. Il collegio ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, statuendo che il tribunale non possedeva competenza sulla materia controversa. La pronuncia non costituisce una valutazione sulla correttezza o illegittimità della convenzione nel merito, bensì una decisione preliminare sulla idoneità del giudice amministrativo a conoscere della causa. Il TAR ha presumibilmente ritenuto che la convenzione, sebbene sottoscritta da amministrazioni pubbliche, avesse natura prevalentemente contrattuale rientrante nella sfera del diritto privato, ovvero che la controversia dovesse essere sottoposta a giudici ordinari o specializzati dotati di diversa competenza. Tale valutazione riflette l'applicazione dei principi consolidati di corretta attribuzione della giurisdizione, operando una distinzione netta fra le fattispecie che presentano carattere amministrativo autoritativo e quelle che, per la loro fisionomia giuridica, appartengono alla sfera del diritto contrattuale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, disponendo la compensazione integrale delle spese di lite tra tutte le parti contendenti. Il tribunale non ha esaminato il merito della controversia relativa alla legittimità della convenzione sottoscritta il 14 gennaio 2022, limitandosi a statuire l'assenza di propria competenza sulla cognizione della fattispecie. La sentenza è stata ordinata esecutiva dall'autorità amministrativa secondo le norme di procedura vigenti. La pronuncia comporta che il Comune di Prevalle, qualora intendesse proseguire la contestazione della convenzione nelle medesime ragioni, dovrebbe rivolgersi ai giudici ordinari o ad altri organi giurisdizionali dotati di competenza in relazione alla natura civile e contrattuale della questione.

Massima

Quando una convenzione stipulata tra amministrazioni pubbliche e soggetti privati per la gestione di servizi pubblici assuma natura contrattuale di diritto privato e non contenga provvedimenti amministrativi autoritativi, la controversia sulla sua legittimità spetta al giudice ordinario, non al giudice amministrativo, il quale è privo di giurisdizione sulla fattispecie.