Sentenza n. 202300686/2023

Il contesto e i fatti

La società Dharma S.r.l. gestiva un'area e degli edifici ubicati in località "Lido delle Bionde" nel comune di Sirmione sulla base di una convenzione stipulata il 1° luglio 1994, la quale disciplinava le modalità di concessione e gestione del sito da parte della società ricorrente. Il 14 dicembre 2020, il Responsabile dei Settori Edilizia Privata, Urbanistica, SUAP e Patrimonio del Comune di Sirmione ha notificato alla società ricorrente un atto di disdetta della convenzione, comunicando che il rapporto avrebbe avuto termine alla data del 31 dicembre 2021 e che il Comune intendeva rientrare in possesso dei locali e delle aree precedentemente concessi in gestione. Successivamente, in data 15 febbraio 2021, la Giunta comunale ha adottato una deliberazione numero 20 volta a consentire il prolungamento delle locazioni commerciali su beni di proprietà comunale per un periodo di ventiquattro mesi in esito all'emergenza sanitaria legata al COVID-19, tuttavia escludendo esplicitamente i rapporti di affitto nei quali fosse radicato un contenzioso e, specificamente, il contratto repertorio numero 2396 del 1994 con scadenza al 31 dicembre 2021. Dharma S.r.l. ha dunque impugnato tanto l'atto di disdetta quanto la deliberazione di Giunta, contestando la legittimità delle scelte amministrative del Comune.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel complesso sistema del diritto amministrativo relativo alla gestione del patrimonio immobiliare pubblico e ai contratti di concessione tra enti locali e privati. Le convenzioni stipulate da amministrazioni comunali per la gestione di immobili rientrano nella disciplina generale dei contratti amministrativi e sono soggette ai principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione secondo quanto stabilito dall'articolo 97 della Costituzione. Nel corso della pandemia COVID-19, numerosi enti locali hanno adottato provvedimenti emergenziali volti a fornire sostegno economico alle attività commerciali attraverso il prolungamento dei termini contrattuali, quale misura straordinaria di sostegno ai gestori colpiti dagli effetti della crisi sanitaria. I principi relativi alla discrezionalità amministrativa nella gestione del patrimonio pubblico e alla legittimità dei provvedimenti amministrativi sono disciplinati dal codice del processo amministrativo e dalla giurisprudenza consolidata dei tribunali amministrativi.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia riguardava la legittimità del diniego opposto dall'amministrazione comunale al prolungamento della locazione, nonché la corretta interpretazione dei criteri di esclusione stabiliti dalla deliberazione di Giunta. Dharma S.r.l. contestava che la semplice esistenza di un contenzioso in relazione alla scadenza del contratto potesse costituire un motivo legittimo di esclusione dal beneficio dei prolungamenti per emergenza COVID-19, sostenendo che tale previsione comportasse una discriminazione ingiustificata tra gestori di beni comunali. Inoltre, la società ricorrente argomentava che la disdetta della convenzione, comunicata pochi giorni prima dell'approvazione della deliberazione di prolungamento, fosse stata utilizzata come mezzo per eludere l'applicazione della misura straordinaria di sostegno prevista per gli effetti della pandemia. La questione richiedeva al giudice amministrativo di valutare il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa e l'eventuale violazione dei principi generali di diritto amministrativo.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto fondati gli argomenti difensivi proposti dal Comune di Sirmione, accogliendo la tesi secondo cui l'amministrazione locale aveva operato legittimamente nel disdettare la convenzione e nel sottrarla ai benefici della misura di prolungamento straordinario. Il collegio giudicante ha verosimilmente ritenuto che la deliberazione di Giunta, nel prevedere l'esclusione dei contratti oggetto di contenzioso, costituisse un esercizio legittimo della discrezionalità amministrativa finché finalizzato a evitare complicazioni procedurali derivanti dalla pendenza di controversie. Il TAR ha inoltre presumibilmente considerato che la convenzione del 1994 si collocasse in una categoria di rapporti contrattuali dove il Comune poteva legittimamente operare scelte di discontinuità gestionale al termine della loro naturale scadenza, senza che il sopraggiungere di norme emergenziali COVID-19 vincolasse necessariamente la pubblica amministrazione a prolungare obbligatoriamente rapporti pregressi. La prevalenza della discrezionalità amministrativa nel governo del patrimonio comunale su eventuali aspettative della privata società ha fondato il rigetto della domanda ricorsoria.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha definitivamente disposto il rigetto del ricorso numero 119 del 2021 e dei motivi aggiunti successivamente presentati da Dharma S.r.l. L'amministrazione comunale ha conseguito integrale vittoria nel giudizio, conseguendo altresì il riconoscimento del diritto al rimborso delle spese processuali, liquidate nella misura di quattromila euro oltre gli accessori previsti dalla legge. La sentenza ha così confermato la legittimità sia dell'atto di disdetta del 14 dicembre 2020 sia della deliberazione di Giunta che escludeva il contratto dalla misura straordinaria di prolungamento per emergenza COVID-19, divenendo dunque definitiva e soggetta ad esecuzione dall'autorità amministrativa secondo il disposto della sentenza stessa.

Massima

La pubblica amministrazione esercita legittimamente la propria discrezionalità nel disdettare convenzioni di gestione di beni patrimoniali alla loro naturale scadenza e nell'escludere tali rapporti dalle misure straordinarie di sostegno emergenziale quando questi ultimi siano già interessati da contenzioso relativo al termine finale del contratto.