Sentenza n. 202300009/2023

Il contesto e i fatti

L'Associazione Pro Loco Azzano Mella ha proposto un ricorso avanti al TAR Lombardia sezione di Brescia nel 2019 per impugnare una serie di atti amministrativi emanati dal Comune di Azzano Mella riguardanti il Parco "Azzano d'Italia". Il primo oggetto del ricorso era l'annullamento della delibera di giunta comunale n. 64 del dicembre 2018, che approvava il progetto definitivo-esecutivo per il completamento di un impianto polivalente dotato di pannelli fotovoltaici nel parco stesso. A questa si aggiungevano contestazioni relative alla richiesta di rilascio della "Casetta nel parco", un fabbricato che l'Associazione aveva in concessione in base a un accordo di collaborazione risalente al 2012 e successivamente modificato nel 2013. Nel corso del giudizio, l'Associazione ha presentato motivi aggiunti nel maggio 2022, allargando ulteriormente l'impugnazione a ulteriori delibere comunali che riguardavano progetti di riqualificazione e valorizzazione dello stesso parco, incluse varianti ai lavori e le modalità di utilizzo e tariffe dell'impianto sportivo polivalente. La pronuncia del Tribunale Amministrativo sopravviene il 21 dicembre 2022, in seguito all'udienza pubblica tenutasi nello stesso giorno, con l'intervento di magistrati specializzati in materia di diritto amministrativo.

Il quadro normativo

La controversia riguarda principalmente la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto a quella del giudice ordinario in materia di rapporti contrattuali e concessioni di beni pubblici. Nel sistema italiano, la distinzione tra giurisdizione amministrativa e ordinaria rappresenta una linea di confine complessa e a volte controversa, soprattutto quando sono coinvolti contratti tra la pubblica amministrazione e privati. La normativa di riferimento è contenuta nel Codice del Processo Amministrativo, che stabilisce quali controversie debbano essere decise dal TAR e quali invece rimangono di competenza dei tribunali ordinari. In particolare, gli articoli 35, comma 1, e 85, comma 9, del codice di procedura amministrativa delineano tale ripartizione, con la regola generale che controversie su diritti e obblighi di natura privatistica rimangono nella competenza del giudice ordinario, mentre quelle sui poteri amministrativi e sulla legittimità degli atti amministrativi appartengono al giudice amministrativo.

La questione giuridica

La questione centrale affrontata dal Tribunale era se la controversia vertente sul rapporto concessionale tra il Comune e l'Associazione Pro Loco, e sugli atti comunali che avevano modificato o inciso su tale rapporto, avesse carattere prevalentemente amministrativo oppure privatistico. In particolare, occorreva stabilire se gli atti impugnati potessero essere qualificati come provvedimenti amministrativi assoggettabili al controllo di legittimità del giudice amministrativo, oppure se la controversia concernesse essenzialmente l'interpretazione e l'esecuzione di un contratto di concessione in collaborazione, rientrando pertanto nella giurisdizione del giudice ordinario. La natura della questione era particolarmente delicata poiché gli atti contestati afferivano simultaneamente a diversi profili: da un lato le delibere di approvazione di progetti pubblici e di gestione di strutture comunali, dall'altro la gestione di un rapporto concessionale tra ente pubblico e soggetto privato.

La motivazione del giudice

Sebbene la sentenza, nella forma disponibile, non contenga una motivazione articolata e dettagliata come di consueto, è possibile inferire che il TAR abbia ritenuto che la natura prevalente della controversia fosse quella contrattuale e privatistica piuttosto che amministrativa. Il Tribunale, considerando la struttura della fattispecie e la natura degli atti impugnati, ha concluso che la causa vertesse principalmente sul rapporto di concessione in collaborazione e sugli effetti che gli atti amministrativi avevano prodotto o avrebbero dovuto produrre su tale rapporto, piuttosto che sulla legittimità degli atti amministrativi in sé considerati. Questa valutazione ha portato il TAR a non ritenersi competente e a dichiararsi privo della giurisdizione necessaria per decidere la controversia nel merito. L'orientamento giurisprudenziale consolidato infatti prevede che quando una controversia, pur originata da atti amministrativi, affonda le proprie radici in un rapporto di natura contrattuale e le relative pretese risolvono in questioni di corretta esecuzione del contratto, la competenza passi al giudice ordinario piuttosto che rimanere nella sfera amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, pronunciandosi nello stesso provvedimento sulla competenza territoriale del giudice ordinario e rinviando l'Associazione Pro Loco a riassumere il giudizio innanzi al tribunale ordinario territorialmente competente, secondo le modalità e i termini previsti dall'articolo 11 del codice di procedura amministrativa. Il Tribunale ha inoltre disposto la compensazione delle spese di lite, il che significa che ogni parte sostiene le proprie spese processuali senza ulteriori condanne reciproche. La sentenza è stata eseguita dall'autorità amministrativa e rappresenta pertanto un provvedimento definitivo che pone fine al procedimento amministrativo rimettendo l'intera controversia alla competenza dell'ordinaria amministrazione della giustizia.

Massima

Quando una controversia tra una pubblica amministrazione e un privato, pur avendo origine da atti amministrativi, verte sostanzialmente sull'interpretazione e l'esecuzione di un rapporto concessionale di natura contrattuale, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario e non al giudice amministrativo.