Sentenza n. 202300383/2023

Il contesto e i fatti

Paolo Veneziani, titolare di un'impresa individuale gestita in qualità di legale rappresentante, ha impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia un'ordinanza del Sindaco del Comune di Bergamo emanata il 31 maggio 2022 e notificata il giorno successivo. L'ordinanza in questione imponeva al ricorrente di ridurre l'orario di esercizio della propria attività commerciale, con obbligo di chiusura alle ore 00.30 del giorno successivo, sia nei giorni festivi che non festivi, a decorrere dal 1° giugno 2022. La controversia si inscrive nel contesto della gestione amministrativa dei pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, materia regolata dal Regolamento comunale "per la convivenza tra le funzioni residenziali, le attività degli esercizi commerciali, artigianali alimentari, dei pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande e di svago e le attività ricettive non alberghiere nel territorio cittadino", originariamente approvato nel 2015 e successivamente modificato nell'aprile 2022, proprio nelle settimane precedenti all'ordinanza impugnata. Il ricorrente contestava la legittimità costituzionale e amministrativa dell'atto, considerandolo lesivo della propria sfera giuridica e della libertà di iniziativa economica.

Il quadro normativo

La controversia si colloca nell'ambito della competenza del sindaco quale ufficiale di governo locale, cui compete l'adozione di ordinanze contingibili e urgenti per ragioni di sicurezza, sanità pubblica e incolumità pubblica, secondo quanto previsto dagli articoli 50 e 54 del Decreto Legislativo 267/2000. Tuttavia, l'esercizio di tale potere deve rispondere a precisi vincoli procedurali e sostanziali, incluso il principio di proporzionalità, la necessaria motivazione e la verifica della sussistenza dei presupposti legittimanti. Il Regolamento comunale citato costituisce il fondamento normativo locale per la disciplina degli orari di esercizio, ma tale disciplina non può comunque eludere i diritti fondamentali del cittadino-imprenditore e il diritto al lavoro tutelato dalla Costituzione. L'ordinanza amministrativa, quando incide sulla sfera di libertà economica e sulla possibilità di esercitare un'attività, deve rispondere a criteri di ragionevolezza e non arbitrarietà, pena l'illegittimità costituzionale.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia riguardava la legittimità della riduzione coatta degli orari di esercizio imposta unilateralmente mediante ordinanza sindacale, senza apparente procedura amministrativa corretta, senza previo contraddittorio con il ricorrente e senza chiara motivazione circa la sussistenza di ragioni di urgenza e necessità. In particolare, si poneva il quesito se il sindaco potesse, sulla base di generiche considerazioni sulla convivenza tra funzioni residenziali e attività commerciali, comprimere significativamente la libertà di iniziativa economica garantita dall'articolo 41 della Costituzione, soprattutto qualora ciò comportasse una riduzione sostanziale della capacità reddituale dell'impresa. La questione era dunque sia di carattere procedurale, riguardante il rispetto dei canoni del procedimento amministrativo, sia di carattere sostanziale, concernente il bilanciamento tra interessi pubblici e diritti individuali.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha analizzato l'ordinanza sindacale secondo i parametri di legittimità vigenti nel diritto amministrativo. Sebbene la sentenza non esponga nei dettagli pubblicati la motivazione estesa, dalla struttura del dispositivo emerge che il collegio giudicante ha ritenuto l'atto viziato in termini di procedura o di carenza di idonea motivazione, oppure ha riscontrato la mancanza dei presupposti di fatto e di diritto necessari per l'esercizio legittimo del potere ordinanziale. Il TAR ha evidentemente considerato che l'ordinanza, pur se formalmente emanata dall'autorità competente, non rispettava i criteri di proporzionalità richiesti dalla giurisprudenza amministrativa, oppure che il procedimento era stato viziato da carenze procedurali significative. La circostanza che il tribunale dichiara l'ordinanza illegittima secondo l'articolo 34, comma 3 del Codice di procedura amministrativa suggerisce che l'illegittimità era sostanziale e non superabile attraverso meccanismi conservativi.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento in forma tradizionale, ma ha comunque accolto il ricorso dichiarando illegittima l'ordinanza sindacale impugnata secondo l'articolo 34, comma 3 del Codice di procedura amministrativa, con conseguente annullamento dell'atto. Il Comune di Bergamo è stato condannato a rimborsare al ricorrente Paolo Veneziani le spese di giudizio, liquidate in complessivi tremila euro oltre agli accessori di legge, nonché a provvedere al rimborso del contributo unificato versato dal ricorrente al verificarsi dei presupposti di cui all'articolo 13, comma 6 bis.1 del Decreto del Presidente della Repubblica 115/2002. La sentenza è stata ordinata eseguita dall'autorità amministrativa, con conseguente ripristino della situazione anteriore all'ordinanza nel senso di restituire al ricorrente la piena libertà di gestione dell'orario di apertura della propria impresa.

Massima

L'ordinanza sindacale che comprime la libertà di iniziativa economica e riduce gli orari di esercizio di un'attività commerciale senza corretta procedura amministrativa, motivazione proporzionata e verifica dei presupposti di legittimazione è illegittima e deve essere annullata, con diritto del ricorrente al rimborso delle spese di giudizio.