Sentenza n. 202300774/2023
Appalti Pubblici Di Lavori - Pnrr - Bacino Idrico - Aggiudicazione Al Controinteressato
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
La società Vezzola S.p.A., risultata seconda nella graduatoria di una procedura di gara indetta dal Consorzio di Bonifica Chiese con bando pubblicato in Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea il 22 dicembre 2022, ha presentato ricorso per impugnare la deliberazione n. 7/23 del Consiglio di Amministrazione del medesimo Consorzio, con la quale era stato aggiudicato l'appalto al Consorzio Italiano Manutenzione e Servizi Società Cooperativa (Consital). L'appalto riguardava la realizzazione di un bacino idrico in una ex cava di ghiaia destinato alla laminazione delle acque di piena e allo stoccaggio di risorsa idrica per un comparto agricolo sottoposto a riconversione della pratica irrigua verso sistemi ad alta efficienza, compresi i relativi sistemi di distribuzione. I lavori erano finanziati con fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), circostanza che conferiva particolare urgenza e rilevanza pubblica alla procedura. La ricorrente lamentava che la controinteressata fosse stata ammessa alla gara in violazione dei requisiti documentali richiesti e che la stazione appaltante avesse omesso di verificare la congruità dell'offerta presentata e i costi della manodopera. In parallelo, la Vezzola aveva anche proposto istanza di accesso agli atti chiedendo di ottenere la documentazione integrale relativa alla gara, istanza che secondo il ricorso non era stata accolta completamente dalla stazione appaltante.
Il quadro normativo
La procedura di gara era disciplinata dal Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 36/2023), in particolare dagli articoli 97 e 95 relativi alle modalità di valutazione delle offerte e alla verifica della congruità economica. Il bando e il disciplinare di gara fissavano specifici requisiti di ammissibilità nella cosiddetta "Busta A" (documentazione amministrativa), alla quale dovevano allegati determinati documenti e certificazioni, con l'eventualità di soccorso istruttorio per colmare lacune non essenziali. La controversia si inseriva inoltre nel contesto normativo del PNRR, che prevede termini accelerati per l'aggiudicazione e l'esecuzione dei lavori, il quale si riflette nel quadro procedurale amministrativo. Il diritto di accesso agli atti amministrativi è inoltre disciplinato dall'articolo 116 del Codice del Processo Amministrativo, che garantisce alle parti la possibilità di consultare integralmente la documentazione di gara salvo particolari esigenze di tutela della riservatezza.
La questione giuridica
La questione principale riguardava la legittimità dell'ammissione della controinteressata in gara, in particolare se la documentazione da questa prodotta fosse effettivamente conforme a quanto richiesto dal disciplinare di gara o se invece la stazione appaltante avesse irregolarmente ritenuto "equipollente" un documento difforme da quello prescritto. In subordine, era controverso se la stazione appaltante avesse adempiuto agli obblighi di verifica della congruità dell'offerta economica ai sensi del Codice, una verifica che rappresenta una garanzia fondamentale contro offerte anomale e non realistiche. La questione richiamava inoltre il bilanciamento tra le esigenze di celerità della procedura di gara PNRR e il pieno rispetto dei requisiti di correttezza e trasparenza previsti dal Codice dei Contratti Pubblici. Un ulteriore profilo controverso riguardava il diritto di accesso integrale ai documenti della gara, che la ricorrente riteneva indebitamente limitato dalla stazione appaltante.
La motivazione del giudice
Il Tribunale Amministrativo Regionale ha sospeso con ordinanza cautelare i provvedimenti impugnati, riconoscendo il pregiudizio in capo alla ricorrente e le esigenze di celerità della procedura PNRR. Nel corso del giudizio, con provvedimento antecedente alla seduta di merito del 18 ottobre 2023, il collegio ha posto in evidenza la complessità e la novità delle questioni prospettate, motivando quindi l'adopzione di misure cautelari nonostante le ragioni della amministrazione. Nel contesto della discussione di merito, le parti hanno depositato memorie e documentazione, evidenziando posizioni contrapposte sul profilo dell'ammissibilità della controinteressata e sul rispetto dei requisiti procedurali. L'intervento del Consorzio di Bonifica, della controinteressata Consital e dei Ministeri competenti ha fornito al collegio ampie valutazioni sul procedimento di gara e sulle modalità di verifica amministrativa adottate. Tuttavia, prima della conclusione del giudizio di merito, le parti hanno depositato atti formali di rinuncia al ricorso e di accettazione reciproca di tale rinuncia.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale ha dichiarato estinto il ricorso principale per sopravvenuta rinuncia delle parti, come attestato dagli atti formali di rinuncia e di accettazione depositati nel corso del procedimento. L'estinzione del ricorso principale comporta la conseguente estinzione anche del ricorso incidentale proposto da Consital, in quanto strettamente connesso alle questioni dedotte dalla ricorrente. Con tale esito, le parti hanno scelto di risolvere la controversia senza il pronunciamento del collegio su questioni di merito, evitando di ricevere una sentenza che ne avrebbe vincolato gli effetti. La decisione procedimentale della Corte si è quindi limitata a dare atto dell'estinzione del giudizio amministrativo senza entrare nel merito delle complesse questioni sollevate circa la corretta applicazione delle norme procedurali sulla gara.
Massima
La rinuncia al ricorso proposta e accettata dalle parti nel corso del giudizio amministrativo determina l'estinzione del giudizio stesso, impedendo al giudice di pronunciarsi sul merito della controversia relativa alle irregolarità procedurali lamentate nella gestione della procedura di gara. Testo integrale completo della sentenza Il documento allegato rappresenta la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione seconda, pronunciata nel registro generale numero 574 del 2023. La sentenza è stata sottoscritta dal Presidente Bernardo Massari, dal Consigliere Mauro Pedron e dal Referendario Pietro Buzano, che ha fungito da estensore. Il ricorso era stato proposto dalla società Vezzola S.p.A. contro il Consorzio di Bonifica Chiese e contro il Consorzio Italiano Manutenzione e Servizi Società Cooperativa (Consital), aggiudicataria dell'appalto, con l'intervento dei Ministeri dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresentati dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato. La ricorrente aveva chiesto l'annullamento della deliberazione n. 7/23 del 21 giugno 2023 di aggiudicazione dell'appalto per lavori finanziati dal PNRR, nonché l'annullamento dei relativi verbali di gara e di tutti gli atti presupposti e conseguenti. Nella memoria ricorrente erano stati denunciati vizi procedurali consistenti nell'errata ammissione della controinteressata in gara per mancata conformità della documentazione amministrativa, nell'omessa verifica della congruità economica dell'offerta ai sensi degli articoli 97 comma 3 e 95 comma 10 del Codice dei Contratti Pubblici, e nella mancata ostensione della documentazione tecnica ed economica della gara in sede di istanza di accesso agli atti. Il Tribunale con ordinanza cautelare del 12 settembre 2023 aveva sospeso l'efficacia dei provvedimenti impugnati, bilanciando l'interesse della ricorrente a ottenere il bene della vita controverso con le esigenze di celerità rappresentate dall'amministrazione in considerazione della natura PNRR dei lavori. Nel frattempo, il Consorzio Consital aveva proposto ricorso incidentale chiedendo l'esclusione dalla gara della ricorrente Vezzola e del suo raggruppamento temporaneo. Tuttavia, nel corso del procedimento di merito e prima della discussione completa delle questioni giuridiche di fondo, le parti hanno depositato formali atti di rinuncia al ricorso con reciproca accettazione, determinando l'estinzione della causa. Il collegio, con la sentenza odierna dichiarata in data non specificata, ha quindi preso atto dell'estinzione del giudizio, senza pronunciarsi nel merito circa la fondatezza delle doglianze della ricorrente e circa le questioni relative alla corretta applicazione della disciplina procedimentale delle gare pubbliche nel settore dei contratti finanziati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Bernardo Massari, Presidente Mauro Pedron, Consigliere Pietro Buzano, Referendario, Estensore per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della deliberazione n. 7/23 del consiglio di amministrazione del Consorzio di Bonifica Chiese di aggiudicazione dei lavori di “allestimento in ex cava di ghiaia di bacino idrico per la laminazione delle acque di piena e lo stoccaggio di risorsa idrica ad utilizzo di un comparto agricolo soggetto a riconversione della pratica irrigua a sistemi ad alta efficienza e relative condotte di distribuzione - REV 1” (CIG: 9426275834), disposta in favore del Consorzio Italiano Manutenzioni e Servizi Società Cooperativa, comunicata e pubblicata in data 21.6.2023; - del verbale delle sedute del 13.2.2023 e del 9.3.2023 dedicate alla valutazione della documentazione amministrativa, nonché di tutti i verbali di gara, nella parte in cui la controinteressata è stata ammessa in gara; - della nota del Consorzio di Bonifica Chiese prot. n. 461/23 del 27.2.2023, laddove ha ravvisato l'equipollenza del documento prodotto in gara dall'aggiudicataria con quanto richiesto dall'art. 4.1. del Disciplinare di gara, nonché, in ogni caso, laddove ha attivato il soccorso istruttorio nei confronti della controinteressata; - dell'aggiudicazione e degli atti prodromici dai quali si ha evidenza della omessa verifica della congruità dell'offerta della controinteressata così come dei costi della manodopera, in violazione degli artt. 97, comma 3 e 95, comma 10, del Codice; - di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, conseguente, e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuti ignoti; nonché per il risarcimento del danno in forma specifica, con declaratoria, ai sensi degli articoli 121 e 122 c.p.a., di inefficacia del contratto ove nelle more stipulato e con diritto al subentro della ricorrente nonché ed in ogni caso, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., per l'annullamento - delle note del 4.7.2023, prot. n. 1510/23 e del 10.7.2023, prot. n. 1553/23, nella parte in cui la Stazione Appaltante, in riscontro alle istanze di accesso della ricorrente, ha negato l'ostensione dell'offerta tecnica, dei giustificativi e delle controdeduzioni della controinteressata, con conseguente riconoscimento del diritto della ricorrente ad avere accesso integrale ai documenti richiesti; per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Consorzio Italiano Manutenzione e Servizi Società Cooperativa (Consital) per l’annullamento: - dei verbali della commissione relativi alla apertura della busta A, con cui la Vezzola ed il suo RTI sono stati ammessi alla gara anziché esclusi e di tutti i verbali successivi nella parte in cui la commissione, dando seguito alle operazioni di verifica di cui all'art. 23.2 del disciplinare di gara (Verifica della documentazione amministrativa - Busta “A”), ha proceduto ad esaminare le altre due buste recanti offerta tecnica ed economica; - del bando di gara, art. III.1.1) n. 1), nonché del disciplinare di gara, art. 4.1, comma 1, ove interpretati nel senso di escludere l’equipollenza dell'impegno fornito da CONSITAL in sede di offerta a quello richiesto dalla lex specialis di gara. sul ricorso numero di registro generale 574 del 2023, proposto da Vezzola S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9426275834, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Caracciolo, Alberto Salmaso e Fausto Gaspari, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia; Consorzio di Bonifica Chiese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Cristina Colombo e Mattia Casati, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia; Consorzio Italiano Manutenzione e Servizi Società Cooperativa (Consital), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Lucchetti e Francesca Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia; Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro in carica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica Chiese, del Consorzio Italiano Manutenzione e Servizi Società Cooperativa (Consital), del Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri; Visto il ricorso incidentale proposto dal Consorzio Italiano Manutenzione e Servizi Società Cooperativa (Consital); Visti gli atti di rinuncia al ricorso e di accettazione della stessa depositati dalle parti; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli artt. 35, co. 2, lett. c, 84 e 85 cod. proc. amm.; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2023 il dott. Pietro Buzano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Premesso che: - il Consorzio di bonifica Chiese, con bando spedito alla GUEE in data 22 dicembre 2022, ha indetto una procedura di gara per l’affidamento dell’appalto avente ad oggetto: “Allestimento in ex cava di ghiaia di bacino idrico per la laminazione delle acque di piena e lo stoccaggio di risorsa idrica ad utilizzo di un comparto agricolo soggetto a riconversione della pratica irrigua a sistemi ad alta efficienza e relative condotte di distribuzione”; - i lavori oggetto dell’appalto sono finanziati con fondi ricadenti nell’ambito del PNRR; - la società Vezzola S.p.a., risultata seconda nella graduatoria di gara, ha impugnato, unitamente agli atti di gara, la deliberazione n. 7/23 del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bonifica Chiese con la quale è stato aggiudicato l’appalto in favore del Consorzio Italiano Costruzioni Manutenzioni e Servizi Società Cooperativa (Consital), chiedendone, previa sospensione, l’annullamento con esclusione dalla gara della controinteressata ed aggiudicazione dell’appalto in suo favore; - la ricorrente ha altresì proposto istanza ex art. 116 c.p.a. lamentando la mancata ostensione da parte della stazione appaltante di parte della documentazione richiesta con istanza di accesso agli atti; - la stazione appaltante e la controinteressata hanno depositato memorie in vista della camera di consiglio del 6 settembre 2023; - impregiudicate le valutazioni di merito data la complessità e la novità delle questioni prospettate, con ordinanza n. 369 del 12.09.2023 questo Tribunale Amministrativo Regionale – al fine di tutelare, da un lato, l’interesse della ricorrente a non vedersi preclusa, nelle more della decisione di merito, la possibilità di ottenere il bene della vita oggetto di controversia, e dall’altro, le esigenze di celerità rappresentate dalla stazione appaltante trattandosi di appalto ricadente nell’ambito del PNRR – ha sospeso l’efficacia dei provvedimenti impugnati e fissato, nel rispetto dei termini previsti dall’art. 12 bis d.l. n. 68/2022, per la discussione del merito l’udienza del 18 ottobre 2023; - la controinteressata Consital, con atto notificato in data 20.09.2023, ha proposto ricorso incidentale chiedendo l’annullamento dei verbali della commissione, nella parte in cui la ricorrente Vezzola s.p.a. e il suo RTI sono stati ammessi alla gara anziché esclusi, nonché dell’art. III.1.1) n° 1) del bando di gara e dell’4.1 del disciplinare di gara, ove interpretati nel senso di escludere la equipollenza dell’impegno fornito da CONSITAL in sede di offerta a quello richiesto dalla lex specialis di gara; - in vista dell’udienza di trattazione del merito le parti hanno depositato memorie e repliche; Rilevato che nelle more: - la ricorrente Vezzola S.p.a., con atto notificato in data 12.10.2023 alle altre parti, ha dichiarato, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 84 c.p.a., di rinunciare al ricorso e ad ogni domanda ivi formulata, chiedendo che venga disposta la compensazione delle spese di lite; - la controinteressata Consorzio Italiano Costruzioni Manutenzioni e Servizi Società Cooperativa (Consital), con atto depositato in data 13.10.2023, ha dichiarato, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 84 c.p.a., di accettare la rinuncia della ricorrente, dando atto della conseguente improcedibilità del proprio ricorso incidentale, al quale ha comunque dichiarato di rinunciare come conseguenza della rinuncia al principale, con compensazione integrale delle spese; - la stazione appaltante Consorzio di Bonifica Chiese, con atto depositato in data 16.10.2023, ha dichiarato di non opporsi alla rinuncia della ricorrente al ricorso principale e alla rinuncia della controinteressata al ricorso incidentale, manifestando la propria adesione alla proposta di integrale compensazione delle spese di lite; - la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, e il Ministero dell'Economia e delle Finanze – parti necessarie del giudizio ai sensi dell’art. 12 bis, comma 4, d.l. n. 68/2022 in quanto amministrazioni centrali titolari dell’intervento previsto nel PNRR – non si sono opposti ai predetti atti di rinuncia; Ritenuto, pertanto, che il giudizio deve essere dichiarato estinto ai sensi degli artt. 35, comma 2, lett. c), 84 e 85 c.p.a., con conseguente travolgimento e perdita di efficacia dell’ordinanza cautelare di questo Tribunale n. 369 del 12.09.2023; Ritenuto di disporre, come da concorde richiesta delle parti, la compensazione delle spese di lite; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara estinto il giudizio. Spese di lite compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:
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