Sentenza n. 202300674/2023

Il contesto e i fatti

VITALI SPA, in qualità di mandataria di un raggruppamento temporaneo di imprese costituito insieme a GCF Generale Costruzioni Ferroviarie spa, ha presentato ricorso avverso Rete Ferroviaria Italiana spa per contestare la propria esclusione dalla procedura aperta denominata DAC.0261.2022 per l'affidamento della progettazione esecutiva e dell'esecuzione dei lavori di raddoppio della linea ferroviaria Ponte S. Pietro - Bergamo e di potenziamento della linea Bergamo - Montello, nella sua fase iniziale. Il provvedimento di esclusione è stato notificato il 7 aprile 2023 dal responsabile del procedimento della stazione appaltante tramite comunicazione formale. La ricorrente ha successivamente presentato un'istanza di annullamento in autotutela il 27 aprile 2023, istanza che è stata respinta dalla stazione appaltante. La vicenda rientra nel contesto degli appalti pubblici per opere ferroviarie, dove la corretta gestione delle procedure di gara assume rilievo strategico sia per l'amministrazione che per i concorrenti.

Il quadro normativo

La controversia si colloca nell'ambito della disciplina generale dei contratti pubblici e delle procedure di aggiudicazione, materia regolata da norme legislative e regolamentari dirette a garantire la trasparenza, l'imparzialità e la leale concorrenza tra i concorrenti. Le procedure di gara aperta devono conformarsi a principi di corretta amministrazione secondo cui i criteri di esclusione e i relativi presupposti devono essere stabiliti in modo chiaro e non discriminatorio nel disciplinare di gara e nella lex specialis. La stazione appaltante esercita il proprio potere discrezionale nella formazione della gara, ma tale potere rimane vincolato al rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e coerenza con le previsioni normative superiori che reggono le procedure di evidenza pubblica.

La questione giuridica

Il punto controverso attiene alla legittimità della disposizione contenuta nella lex specialis del disciplinare di gara che prevedeva il ricorso all'esclusione automatica quale sanzione verso i concorrenti che avessero presentato proposte migliorative non accettate dalla stazione appaltante e non conformi alle specifiche richiestefondamentali. La ricorrente contestava che tale norma, applicata rigidamente dal responsabile del procedimento, comportasse una violazione dei diritti della partecipazione paritaria alla gara, poiché la sanzione appariva sproporzionata rispetto alla natura della deviazione e priva di adeguata previsione normativa superiore. Emergeva quindi un conflitto tra il potere della stazione appaltante di disciplinare le modalità di partecipazione e il principio di proporzionalità delle misure sanzionatorie all'interno delle procedure competitive.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto fondato il ricorso della società ricorrente, accogliendo la critica verso la clausola della lex specialis che disponeva l'esclusione come sanzione automatica per proposte migliorative non ammissibili. Il collegio giudicante ha interpretato tale disposizione come manifestamente illegittima nella sua formulazione rigida e automatica, in quanto contraria ai principi di ragionevolezza e proporzionalità che governano l'esercizio del potere amministrativo nelle procedure di gara. Il TAR ha ritenuto che l'esclusione, quale sanzione estrema, debba essere commisurata alla gravità della violazione e non possa essere applicata in modo meccanico per deviazioni che non ledono in modo sostanziale la concorrenza o l'integrità della procedura. Il giudice ha inoltre rilevato l'illegittimità del procedimento di esclusione nei suoi sviluppi successivi, incluso il rifiuto di accogliere l'istanza di autotutela.

La decisione

Il Tribunale ha accolto il ricorso e disposto conseguentemente la riammissione del raggruppamento temporaneo di imprese della ricorrente alla gara, annullando il provvedimento di esclusione del 7 aprile 2023 e la successiva comunicazione di rigetto dell'istanza di autotutela del 27 aprile 2023. Ha inoltre annullato la disposizione della lex specialis nella parte in cui sanzionava con esclusione le proposte migliorative non accettate e non ammissibili, dichiarando l'inefficacia di qualsiasi contratto eventualmente già sottoscritto con altro aggiudicatario. La stazione appaltante è stata inoltre condannata al pagamento delle spese di giudizio pari a tremila euro a favore della ricorrente e alla restituzione dei contributi unificati versati in giudizio.

Massima

La stazione appaltante non può sanzionare con l'esclusione automatica dalla gara il concorrente che presenti proposte migliorative non conformi alle specifiche tecniche, qualora tale sanzione risulti sproporzionata rispetto alla natura della violazione e difetti di adeguato fondamento normativo nella disciplina di rango superiore.