Sentenza n. 202300064/2023

Il contesto e i fatti

La presente controversia riguarda un ricorso amministrativo proposto dal Consorzio Leonardo Servizi e Lavori, operante come mandatario di un raggruppamento temporaneo di imprese in associazione con PH Facility S.r.l., avverso l'Azienda Socio Sanitaria Territoriale degli Spedali Civili di Brescia. La vertenza trae origine dal rapporto contrattuale intercorrente tra l'ASST e la società Markas S.r.l., presumibilmente relativo alla fornitura di servizi per i quali era questionato il rispetto della normativa in materia di acquisizioni pubbliche e dell'applicazione della disciplina CONSIP. Il ricorrente ha impugnato tanto il silenzio serbato dall'ASST in relazione alla mancata adesione a una convenzione regionale, quanto ha chiesto l'accertamento dell'obbligatorietà per l'azienda ospedaliera di aderire alla convenzione CONSIP quale unica convenzione attiva disponibile. La controversia si inquadra dunque nel settore degli appalti pubblici e delle corrette modalità di acquisizione di beni e servizi da parte delle amministrazioni sanitarie, settore nel quale la normativa nazionale prevede procedure molto rigorose e obblighi specifici di adesione a strumenti centralizzati di acquisto. Il ricorso contestava inoltre la legittimità del contratto sottoscritto direttamente da Markas S.r.l. con l'ASST in assenza del ricorso ai meccanismi di centralizzazione degli acquisti previsti dalla legge.

Il quadro normativo

La disciplina applicabile al caso è principalmente quella dell'articolo 1, comma 449, della legge numero 296 del 2006, il quale regola l'utilizzo degli strumenti di acquisto centralizzati e le convenzioni mediante CONSIP. Tale norma genera per le amministrazioni pubbliche, incluse quelle sanitarie come le ASST, obblighi specifici e vincolanti in materia di acquisizione di beni e servizi. La legge numero 241 del 1990 rappresenta il quadro normativo generale sul procedimento amministrativo e prevede, tramite l'articolo 2 bis, la responsabilità dell'amministrazione per il danno causato da illegittime omissioni procedimentali. Nel settore degli acquisti pubblici opera altresì il principio di trasparenza e pubblicità dei procedimenti, nonché quello dell'economicità della spesa. La Regione Lombardia, attraverso l'azienda ARIA S.p.A., gestisce gli strumenti centralizzati di acquisto regionali, ed era parte convenuta poiché coinvolta nelle questioni di compatibilità tra la gestione diretta da parte dell'ASST e gli obblighi di adesione alle convenzioni regionali e nazionali.

La questione giuridica

Il nodo giuridico fondamentale della controversia riguardava l'interpretazione e l'applicazione dell'obbligo di adesione alle convenzioni CONSIP nel settore sanitario, con particolare riferimento al momento in cui tale obbligo sorge e ai rimedi giuridici disponibili qualora l'amministrazione vi contravvenga. In particolare, il ricorrente contestava che l'ASST avesse acquisito servizi attraverso un contratto diretto con una società privata pur in assenza di una convenzione regionale attiva, e contestualmente sosteneva che l'ASST era obbligata ad aderire all'unica convenzione CONSIP disponibile. Era inoltre controverso se il silenzio serbato dall'ASST sulla questione dell'adesione integrasse un'omissione illegittima e se tale omissione avesse cagionato un danno risarcibile al ricorrente. Un ulteriore profilo riguardava la possibilità di sindacare la legittimità del contratto già stipulato con Markas S.r.l., con conseguente richiesta di nullità.

La motivazione del giudice

Durante il procedimento di primo grado innanzi al TAR, è emerso un mutamento della situazione processuale che ha inciso sulla pertinenza e sulla persistenza dell'interesse del ricorrente a proseguire nella controversia, almeno per quanto concerne il profilo del silenzio amministrativo. Il collegio giudicante ha ritenuto che, sopravvenuta una determinata circostanza nel corso del giudizio, venisse meno per il ricorrente l'utilità pratica a ottenere una pronuncia giudiziale su quella specifica domanda, poiché la situazione di fatto aveva subito un'evoluzione tale da rendere la controversia non più decisoria in termini di effetti concreti. Con riferimento alle altre domande, il giudice ha disposto la conversione del rito dal giudizio di cognizione ordinaria a un giudizio di ottemperanza o a un diverso tipo di procedura, ritenendo che tale conversione fosse la modalità più idonea per dare seguito alle questioni rimaste in causa. La decisione di dichiarare improcedibile una parte del ricorso risponde al principio secondo il quale il processo amministrativo deve essere promosso e mantenuto dall'interessato al verificarsi di una situazione giuridicamente rilevante e di interesse concreto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso nella parte concernente la domanda relativa al silenzio amministrativo, riconoscendo che era venuta meno la carenza di interesse sopravvenuta nel corso del procedimento. Ha altresì disposto la conversione del rito con riferimento alle altre domande proposte dal ricorrente, ritenendo opportuno trasferire la causa verso un diverso tipo di giudizio meglio idoneo a disciplinare gli effetti. Le spese di giudizio sono state rinviate al definitivo, vale a dire alla pronuncia finale sulla intera controversia. Il giudice ha ordinato che la sentenza fosse eseguita dall'autorità amministrativa secondo le disposizioni di legge, coerentemente con i doveri di obbedienza agli atti giudiziali che incombono sulle amministrazioni pubbliche.

Massima

L'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse estingue il giudizio amministrativo con riferimento alle domande per le quali, nel corso del procedimento, venga meno la utilità pratica di una pronuncia giudiziale dovuta a un mutamento della situazione sostanziale rilevante per la configurabilità dell'interesse ad agire.