Sentenza n. 202300205/2023

Il contesto e i fatti

First Aid One Italia Cooperativa Sociale ha ricorso contro la deliberazione della Azienda Socio-Sanitaria Territoriale di Bergamo Est numero 598 del 7 giugno 2022, con la quale il Direttore Generale dell'ASST ha revocato l'aggiudicazione del servizio di trasporto sanitario lotto 1 che era stato precedentemente affidato alla cooperativa, indetto una nuova procedura aperta per l'affidamento dello stesso servizio per un periodo quadriennale e adottato tutti i provvedimenti conseguenti. First Aid One ha contestato anche gli atti presupposti e connessi alla revoca, inclusa la comunicazione di avvio del procedimento del 27 maggio 2022 del Responsabile dell'Ufficio di Gestione Acquisti e Logistica, la nota del 24 maggio 2022 sulla sopravvenuta mutazione delle esigenze organizzative aziendali sottoscritta dal Direttore Amministrativo e dal Direttore Sanitario, e la comunicazione finale della revoca dell'8 giugno 2022. La cooperativa ha chiesto in primo luogo l'annullamento di tutti questi atti e in subordine il risarcimento del danno patito, ovvero in via ancora ulteriormente subordinata l'indennizzo previsto dall'articolo 21-quinquies della legge 241 del 1990, sostenendo che la revoca era priva di legittima motivazione e lesiva dei suoi diritti acquisiti attraverso l'aggiudicazione.

Il quadro normativo

La materia in questione è regolata dalla legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, in particolare dall'articolo 21-quinquies che disciplina le condizioni e i limiti della revoca dei provvedimenti amministrativi da parte dell'amministrazione procedente, prevedendo che la revoca possa avvenire soltanto per sopravvenuto motivo di interesse pubblico e rispettando i principi di proporzionalità e corretta procedura. Il servizio di trasporto sanitario rappresenta una funzione essenziale delle aziende sanitarie territoriali, la cui organizzazione e affidamento sono disciplinati dalla normativa sanitaria nazionale e regionale nonché dal codice dei contratti pubblici che regola le modalità delle procedure di gara per l'assegnazione di servizi pubblici. L'affidamento di servizi pubblici mediante gara comporta la creazione di posizioni giuridiche soggettive in capo all'aggiudicatario fin dal momento della comunicazione dell'aggiudicazione stessa, sicché la revoca costituisce un atto eccezionale che incide sul patrimonio giuridico e sugli interessi legittimi dell'aggiudicatario e per questo motivo richiede una motivazione particolarmente rigorosa e il pieno rispetto delle procedure legali prescritte. Il principio di affidabilità dell'azione amministrativa impone che l'amministrazione non possa revocare arbitrariamente i propri provvedimenti senza che sussistano autentici motivi di interesse pubblico sopravvenuto.

La questione giuridica

Il ricorso proponeva una questione centrale sulla legittimità della revoca dell'aggiudicazione, configurandosi come controversia sulla correttezza motivazionale dell'atto amministrativo e sulla effettiva sussistenza di interesse pubblico sopravvenuto idoneo a giustificare una misura così drastica nei confronti di un aggiudicatario che aveva vinto regolarmente la procedura. In sostanza, First Aid One contestava se le ragioni addotte dalla ASST in ordine a sopravvenute mutate esigenze organizzative aziendali rappresentassero effettive situazioni di fatto idonee a giustificare la revoca o se invece fossero pretestuose giustificazioni per eliminare dal procedimento di affidamento una cooperativa che, con l'aggiudicazione, aveva acquisito il diritto di gestire il servizio. La questione toccava il generale principio della legalità amministrativa e del divieto di arbitrio, nonché il diritto della cooperativa al risarcimento del danno derivante da un provvedimento qualificabile come illegittimo per mancanza di motivazione o per motivazione insufficiente e contraddittoria.

La motivazione del giudice

Sebbene il testo della sentenza non contenga una motivazione estesa, il dispositivo dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, il che indica che nel corso del giudizio si è verificato un evento successivo che ha eliminato l'interesse concreto e immediato del ricorrente a conseguire una pronuncia di merito sulla legittimità della revoca. Tale evento potrebbe essere ricondotto al fatto che durante il pendere del ricorso davanti al tribunale amministrativo la nuova procedura di gara indetta in sostituzione dell'aggiudicazione revocata si è conclusa, oppure che sono intervenute circostanze fattiche che hanno mutato il contesto originario della controversia in modo tale da rendere ormai neutro o ininfluente l'esito del giudizio sulla revoca. Il collegio giudicante ha quindi valutato che, considerati gli sviluppi posteriori della vicenda, una pronuncia di merito sulla legittimità amministrativa dell'atto revocatorio non avrebbe conseguenze utili per la cooperativa ricorrente, in quanto le conseguenze pratiche della eventuale sentenza di annullamento sarebbero ormai svuotate di significato. Il tribunale ha privilegiato un rigoroso approccio formale-processualistico, dichiarando estinto il giudizio in ragione della venuta meno del presupposto essenziale della giurisdizione amministrativa, quale è l'interesse della parte ad una sentenza di merito che sia suscettibile di produrre effetti giuridici e pratici concrete per essa.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, provocando l'estinzione del processo senza alcuna pronuncia nel merito della controversia relativa alla legittimità della revoca dell'aggiudicazione della ASST Bergamo Est. Conseguentemente, il giudice ha ordinato che le spese della lite fossero compensate tra le parti, distribuendo equamente tra First Aid One Italia e l'ASST l'onere economico del giudizio sia per la parte ricorrente che per la parte convenuta. La sentenza è stata pronunciata in camera di consiglio il 22 febbraio 2023 dai magistrati Angelo Gabbricci nella qualità di presidente, Ariberto Sabino Limongelli come estensore della sentenza, e Luca Pavia come referendario, dopo la relazione pubblica svoltasi nella medesima data e dopo aver ascoltato i difensori delle parti costituite in giudizio.

Massima

Un ricorso avverso un provvedimento amministrativo diviene improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse quando durante il pendere del giudizio sopravviene un fatto esteriore che elimina l'interesse concreto e attuale del ricorrente a conseguire una pronuncia di merito, poiché quest'ultima non sarebbe più idonea a produrre effetti giuridici e pratici utili per il ricorrente stesso.