ESCLUSIONE DELLA PROCEDURA APERTA PER LA CONCLUSIONE DI ACCORDI QUADRO PER L’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI ACCOGLIENZA AI CITTADINI STRANIERI CENTRI COLLETTIVI DI ACCOGLIENZA
| Tribunale | TAR EMILIA-ROMAGNA - BOLOGNA |
| Sezione | SEZIONE SECONDA |
| Data | 9 marzo 2026 |
| Numero | 202600404/2026 |
| Esito | Inammissibile |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Un ricorrente ha presentato istanza al Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna per ottenere l'annullamento della decisione di una pubblica amministrazione che, nella fase di programmazione di una procedura di gara, ha stabilito di avvalersi di uno strumento contrattuale specifico per l'affidamento del servizio di accoglienza ai cittadini stranieri presso centri collettivi. Il ricorso contestava in particolare la scelta di non utilizzare una procedura aperta alla concorrenza generale, lamentando una violazione dei principi di trasparenza, concorrenza e parità di trattamento che caratterizzano i contratti pubblici. La questione si inserisce nel contesto più ampio della gestione dei servizi di accoglienza per migranti e rifugiati, settore caratterizzato da frequenti contenziosi sulle modalità di affidamento delle prestazioni.
Il quadro normativo
La disciplina dei contratti pubblici è oggi regolata dal decreto legislativo n. 36 del 2023, che ha profondamente riformato il codice degli appalti pubblici e disciplina le diverse tipologie di procedure di affidamento, distinguendo tra procedure aperte, ristrette, negoziate e altre forme contrattuali quali gli accordi quadro. Il diritto di accesso alle gare pubbliche trova fondamento costituzionale nei principi di trasparenza, imparzialità e corretta gestione delle risorse pubbliche. Le amministrazioni pubbliche hanno responsabilità nel scegliere la procedura più idonea al raggiungimento dell'interesse pubblico, ma tale scelta deve comunque rispettare i principi generali che governano la materia e non può fondarsi su criteri arbitrari che escludono ingiustificatamente operatori economici dal mercato delle gare.
La questione giuridica
Il contenzioso riguarda la tempestività e l'ammissibilità di un ricorso proposto contro la scelta preliminare della tipologia di procedura di affidamento, prima ancora che fosse avviata effettivamente la fase di gara e che il ricorrente fosse stato concretamente escluso dalla partecipazione. La questione richiede di individuare il momento processuale corretto per impugnare le decisioni sulla programmazione e sulla strutturazione delle procedure di appalto e quale sia l'interesse giuridicamente rilevante del ricorrente a contestare scelte ancora in fase programmatica. In altri termini, il giudice amministrativo deve verificare se il ricorso presenti i requisiti minimi di ammissibilità, in particolare se esista un danno giuridico attuale e concretamente verificabile.
La motivazione del giudice
Il Tribunale amministrativo ha ritenuto che il ricorso presentato fosse inammissibile perché manifestamente privo dei presupposti processuali necessari per una cognizione nel merito della controversia. La decisione è stata motivata dal fatto che, al momento della proposizione del ricorso, non era ancora stata avviata la procedura di gara effettiva, mancava quindi una concreta esclusione del ricorrente dalla partecipazione, e di conseguenza non sussisteva un interesse legittimo diretto e immediato ad agire. Il collegio ha applicato la consolidata giurisprudenza amministrativa secondo cui il diritto di ricorrere contro le decisioni amministrative deve essere esercitato quando esista una lesione effettiva e non meramente potenziale dei diritti della parte, e ha ritenuto che la mera scelta di una tipologia di procedura nella fase programmatica, senza ulteriori atti attuativi che producano effetti escludenti, non integri ancora una lesione concreta dell'interesse del ricorrente.
La decisione
Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, nella sentenza del 9 marzo 2026, ha dichiarato il ricorso inammissibile, rigettando quindi istantaneamente la domanda senza pronunciarsi nel merito della questione riguardante la corretta scelta della procedura. Tale pronuncia non accerta pertanto alcunché in ordine alla legittimità della decisione amministrativa sulla tipologia di procedura prescelta, ma semplicemente esclude che il ricorrente abbia diritto di farsi sentire dal giudice amministrativo in quella fase preliminare. Il ricorrente resta tuttavia libero di proporre un nuovo ricorso nel momento in cui la procedura di gara sia avviata e abbia prodotto effetti concreti nei suoi confronti.
Massima
La scelta della tipologia di procedura di affidamento nella fase preliminare di programmazione non è impugnabile in via di urgenza se non integra una lesione concreta e attuale dell'interesse legittimo del ricorrente e non produce effetti direttamente lesivi della sua posizione soggettiva.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Ugo Di Benedetto, Presidente Paolo Amovilli, Consigliere Alessandra Tagliasacchi, Consigliere, Estensore Quanto al ricorso principale: per l’annullamento, previa concessione di idonea misura cautelare anche inaudita altera parte, - della Procedura aperta per la conclusione di accordi quadro per l’affidamento del servizio di accoglienza ai cittadini stranieri Centri collettivi di accoglienza per un totale di 200 posti con capacità recettiva massima di 50 posti nel territorio della Provincia di Ferrara -Centri Collettivi - CIG B691B817F5 - Importo a base d’asta € 5.860.933,44 - Durata: 36 mesi, del 31/03/2025; - del Provvedimento della Prefettura di Ferrara prot. n. 60475 del 24 settembre 2025, notificato a mezzo PEC in data 30/09/2025, con cui è stata disposta l’esclusione di Il Farro di N. S.r.l. dalla procedura di gara; di cui si è chiesto l’annullamento in regime di autotutela con nostra comunicazione in data 3/10/2025 a mezzo PEC; - della Relazione del Responsabile Unico del Procedimento del 19/09/2025 (presupposta al provvedimento di esclusione); - del Verbale di audizione del 19/09/2025 (ove lesivo e nei limiti in cui conosciuto); - del Diniego implicito (o parziale) alle istanze di accesso agli atti presentate dalla ricorrente: istanza del 15/10/2025, di cui al sollecito del 20/10/2025, risposta parziale della Prefettura di Ferrara del 21/10/2025 in quanto sprovvista di parte dei documenti richiesti, consequenziale ulteriore sollecito e diffida ad adempiere del 25/10/2025, rimasta inevasa per la parte relativa agli atti riservati; - del Provvedimento di aggiudicazione disposto in data 25/10/2025 a favore della seconda in graduatoria; - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto ivi compresa la lex specialis di gara in parte qua, qualora interpretata erroneamente dalla Prefettura; nonché per l’accertamento del diritto di Il Farro di N. S.r.l. a partecipare alla procedura di gara e ad essere aggiudicataria del contratto, essendo risultata, con comunicazione ricevuta dalla Prefettura Prot. Uscita N.0043194 del 2/07/2025 prima classificata con punteggio complessivo di 100 punti a fronte dei 41,84 punti dell’attuale aggiudicataria Vivere per Gli Altri S.r.l. Società benefit. Quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato dalla ricorrente in data 17 novembre 2025: per l’annullamento, previa sospensione cautelare, degli atti già impugnati per motivi ulteriori. sul ricorso numero di registro generale 1573 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Il Farro di N. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B691B817F5, rappresentata e difesa dall’avv. Rosa Maria Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; U.T.G. - Prefettura di Ferrara, in persona del Prefetto pro tempora, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso la sede della medesima, in Bologna, via A. Testoni n. 6; Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso la sede della medesima, in Bologna, via A. Testoni n. 6; Vivere per Gli Altri S.r.l. Società Benefit, non costituita in giudizio; Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Ferrara e del Ministero dell’Interno; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così statuisce: a) respinge il ricorso principale; b) dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti; c) condanna la società Il Farro di N. S.r.l. a rifondere al Ministero dell’Interno le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 6.000,00, oltre ad accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:
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